1991年11月16日至25日，国家体改委分配司和中国（海南）改革发展研究院联合举办了全国体改系统社会保障制度改革培训班。全国十四个省、市、自治区和部分计划单列市体改委的社会保障方面的负责同志和海南省各市、县体改办及省直有关单位的负责同志共五十多人来我院参加了学习。培训班邀请了国内外知名的社会保障研究和管理方面的专家、学者讲课。其中有新加坡中央公积金局副总裁蔡仪先生、世界银行驻中国代表处社会保障方面专家、经济学家李静文女士、香港大学社会工作及社会行政学系系主任、香港社会福利顾问委员会委员、前任香港社会服务理事会理事长周永新教授、中国社科院美国所研究员朱传一、国家计委研究中心副主任黄范章、劳动部社会保险福利司副司长焦凯平、国家体改委分配司副司长耿亮、高级经济师杨团、海南省社会保障委员会副主任、省体改办主要负责人迟福林、海南省社会保障委员会办公室副主任周传业等。培训期间，学员们不仅较系统地学习了国内外社会保障制度的理论和实践经验，并且对国务院33号文件下发后各地贯彻执行的情况及出现的问题。海南省的社会保障改革方案对各地的借鉴作用等进行了广泛的交流和讨论。同时，培训班从理论和实践、历史与现状、国外与国内、局部与整体等多层次、多视角地探讨了我国社会保障制度改革的若干重大问题，对社会保障制度的管理体制、社会保险资金的运行机制、社会保障制度改革与其他改革的配套与协调、我国社会保障制度改革同建立和完善社会主义市场体系、同经济发展的关系、社会保障改革中兼顾国家、集体、个人三者关系等等提出了一系列富有建设性的构想和建议。

一、应强化对我国社会保障制度改革的认识

发展社会主义商品经济，建立计划与市场相结合的经济运行新机制，是我们面临的重大课题。而正在全国范围内展开的社会保障制度的改革，是发展社会主义商品经济的一个重要步骤，为进一步将企业推向市场创造一个良好的条件，若不尽快建立一个新的社会保障制度，劳动力市场的改革将无法实施，劳动力与资本流动难以实现。劳动力流动性的实现，会很快削弱以企业为基础的社会福利制度。

社会保障制度改革有利于理顺国家、企业和个人三者的利益关系。在现有社会保障制度改革的思路中，国家、企业和个人三者利益格局的重新调整是其实质所在。由于传统体制的长期积累，社会保障制度使国家财政因负担高速增长的福利费用而困难重重。随着十年改革开放的进程，人民收入和生活水平不断增长，国家所提供的社会保障福利费用直线上升，其中，劳保费用约翻了一番，退休和伤残福利费用增长四倍多，如果考虑我国人口老龄化的趋势，按现行社会保障制度，养老金费用将急剧上升。所以，不改变这种状态，国家财政空虚而个人储蓄急剧膨胀，最终将成为经济增长的桎梏。

我国社会保障制度改革还将启动整个社会的改革、在我国经济体制和政治体制改革的基础上，走出“第三条道路”即社会的改革。社会保障制度的革新不仅有利于经济的发展，更重要的影响在于它将激发广大劳动者努力工作的热情，去推动社会的进大和自身不断增长的物质和文化生活需要的满足。

我国社会保障制度的改革，将进一步推动整个经济体制的改革，从某种意义上说，它是一切改革的重要基础，是社会主义商品经济新秩序建立的可靠保证。

二、改善我国社会保障的管理体制

从近几年我国社会保障制度改革总的状况来看，可以说取得了较大的进展，1991年国务院颁布了关于企业职工养老保险制度改革的决定（33号文件），这个决定无疑将我国社会保障制度引向正确的思路，即改变过去由国家和企业把养老保险责任全部包下的做法，而由国家、企业和职工本人三者分担，为此将建立一种分三个层次的养老金制度，①基本养老保险；②由企业和职工个人共同负担的补充养老保险；－③以储备为基础的职工个人养老保险。对于养老保险制度改革来说，33号文件起到了促进作用。但各种关系仍然没有理顺，管理混乱，旧的问题和矛盾尚未完全解决，新的问题和冲突又产生了。因此，建议国家应尽快从管理体制上入手，切实从组织上、干部配备上、管理结构上、宏观监督和调控上解决这个问题。有意见认为，国务院应根据实际情况补充和更明确地界定一些管理机构的职能或者设立一个国家社会保障委员会来统筹管理，使我国社会保障制度改革有组织上的保证。

目前我国社会保障管理制度仍存在不少问题，如各部门从自身利益出发争办保险、互相制肘。例如养老保险，过去主要由劳动部门和保险部门争办，现在又增加了民政部门、人事部门，这些部门争办保险的主要原因是个利益问题，特别是对保险基金的管理权和使用权的争夺。同时，国家又没有一个统一的机构来协调这些部门的工作。决定中提出地方各级政府要设立养老保险基金委员会来执行这“职能，但这个机构的名称就限制了其只管养老保险，而不涉足其他社会保险。体改系统在社会保障管理和协调方面的职能上，文件没有给予明确的地位。因此，从管理体制角度考虑，建议国务院对33号文件作适当的补充和修正，授权某个机构或新成立领导机构对我国社会保障及其制度改革统筹协调，减弱管理上的部门割据，争取更好的社会效益。

同时，应强化社会保障的监督机制。如果社会保障没有强有力的监控系统，它将失去应有的约束和规范，经办保险的各个机构一旦失去一定的约束和监督，就会滥用权力，社会保险基金的使用和管理失控将产生消极的社会后果。所以建议对社会保障资金的管理和使用应有一个明确的界定和有效的约束。但究竟由谁来充当这个监督角色，应统筹考虑，再做安排。

三、完善保险基金的运作机制

目前我国尚未建立完善的社会保险基金的运作机制，虽然国务院提出了一些指导原则，用于对各级国营企业的现行养老保险制度。在资金筹集和有限的管理手段上作结构调整，但存在着明显的缺陷：一是缺乏法制化。我国社会保障制度及社会保险基金的管理、运作应纳入法制化的轨道。二是缺乏完整性。国务院33号文件只谈养老，不涉及其他社会保险，没有将社会保障作为一个整体来考虑。同时，对养老保险金只谈筹集，不谈投资运用，保值增值，这是偏颇的。三是缺乏规范化。要使社会保障制度规范化，就必须在法制化的基础上建立一整套完整的社会保障管理体系和规章制度，建立人员精干的管理机构，进行规范化的管理。

世界银行经济学家李静文女士认为：面对中国人口老龄化的进程，养老保险制度第一个层次应考虑由国家在适当的范围内提供部分基金和确立恰当的缴纳比例。因为现行分散的计划及各地区、各部门问缴纳比例及基数千差万别，同时在缴纳与福利之间缺少财务上的联系。在缴纳基数方面，33号文件要求职工本人缴纳不超过标准工资3％的养老金．为了避免将来缴纳比例逐步上升，更加均匀地分配国家、企业和职工本人在养老费用上的比重，职工个人缴纳的基数应予扩大。建议不应仅限于标准工资，而是工资加补贴。这种缴纳和福利挂钩是合理的，但这个过程同工资改革的进展关系甚密。应予不断调整。

此外，从长远着眼，我国应考虑实施一种社会保障税，为养老制度和其他社会保险提供稳定的来源。这种税收应具有强制的性质，凡参加养老保险制度的企业均须按本企业标准工资总额、按统一税率缴纳。这个设想使企业的养老保险负担计算基数从退休职工人数转变为在职职工人数。近期内最为可行的办法是以地方基层行政单位为基础实行社会保障税。如在短时间内实行统一的全国性社会保障税，就碰到现行中央、省一级和基层一级政府间的收入分配问题，所以应有一个循序渐进的过程。

在养老基金运作过程中，一个关键性问题是这个养老储备金应如何进行投资。33号文件并未给予足够的重视。储备金的积累不应仅仅停留在现收现付水平之上，而应在中、长期中进行有效的投资。新加坡中央公积金局副总裁蔡仪先生在介绍新加坡中央公积金制度时说：社会保险基金只有不断地投资运用，才能使其保值、增值，才能使社会保险基金更加保险。考虑到我国地方投资收益的具体情况，最合适由省或省以上一级的一个独立的专门机构去执行这笔统筹基金的投资使命。

四、着手失业保险和医疗保险、工伤保险等保障制度的未来构想

随着我国经济体制改革的不断深化，以市场调节为基本机制的经济运行要求对失业保险、医疗保险和工伤保险制度的改革协调一致。我们设想，应分阶段扩大失业投保范围，从国营企业和职工入手，逐渐扩大到其它成分的企业如集体所有制企业、私营企业和三资企业的职工，最后扩大到乡镇工业。海南省已通过省政府令的形式颁布了职工待业保险改革方案等四项改革措施。其中将适用范围扩大到三资企业和私营企业。培训班的教师和学员们认为：只有这样才能使劳动力在企业间合理流动，有利于市场体系的发育。学员们还认为：国务院在制定职工待业保险制度时应在筹集资金的比例上有一个相对统一的规定，以取得各省间的平衡。”这笔资金的筹集可以包括在统一的社会保障税之列。

我国医疗、工伤保险制度的改革，应优先鼓励采取一些有效的、便于管理的风险分担。在现行的分权模式下；要管理好这些方式并符合经济上自给自足的要求，将有一个逐步探索的过程。可以考虑通过健康保险基金统筹，实现企业间风险共担，个人自负部分费用，以防医疗保险费用的过度使用。如果按这个设想操作，建议在统一的社会保障税中规定统一的医疗；工伤保险税率，以便进行规范化的管理。

五、关于我国社会保障制度改革的模式

我国是一个经济、社会发展极不平衡的大国，社会结构、经济结构、人口及劳动力等地区分布悬殊甚大，与之相应的人们的观念也存在极大差异，因此各地区经济发展的模式不可千篇一律，同样我国社会保障制度改革的模式也不可能固定同一。培训班的教师和学员们都认为：在国家宏观政策的指导下，各地应从其实际背景出发，选择适合自己发展水平的改革模式，切忌死搬硬套。宏观上说，我国社会保障制度模式的选择也不能机械地套用西方模式或小国模式。应探索有中国特色的社会保障制度模式。专家们认为，海南社会保障制度改革方案出台，其根本点就在于这个方案的制定充分考虑了海南作为大特区这个背景，其市场调节为基本经济运行机制，实行“小政府、大社会”等条件。因此海南的方案很好，对全国其它省市都有借鉴作用，但不可照抄照搬。比如海南的三资企业、私营企业多，相应计划外用工数量比重较大，而北京、上海和天津这些城市计划内职工比重较高，因而在制定改革方案时应充分考虑这些因素。海南的改革成功了，对推动全国的改革意义深远。从全国范围来看，社会保障制度改革应遵循一个分阶段。逐步推进的策略，做好试点工作，由点到面逐渐展开。在具体操作上，应准备几套方案，充分考虑其实施的社会后果。

六、关于社会保障制度改革与其它改革的配套

社会保障制度改革与其它经济、社会改革是密切相联的，必须进行配套改革、总体协调。如宏观经济运行机制的选择即市场与计划关系的确立如何影响社保制度的改革，企业自身的改革同社保制度改革，价格改革同社保制度改革，工资改革、就业制度改革、财政体制改革、税收制度改革，劳动人事制度改革等与社会保障制度改革等等诸多关系都必须理顺。要确立全局观点，相互协调，但实际操作难度相当之大，这就不仅仅是一个部门能解决的事情，同时这也是个长期的过程。但是，我们又认为对于配套问题要有积极的姿态，如果消极地等待其它各项改革措施成功之后，再进行社保制度的改革，这是一种不切实际的完美主义境界，到头来一事无成；如果社会保障制度改革这个社会改革异军突起，进而带动全局改革的深化，这才是我们所期望的。因此，建议有关部门认真研究这一问题，并制定相应的措施。

七、关于社会保障制度改革的公平与效率原则

公平与效率历来是经济学的一个重要命题，围绕公平原则与效率原则，经济学家们各抒己见。面对我国社会经济发展的现实，我们将重新审视这一古老的法则。我国的经济改革应更注重效率的改善，而我国的社会主义制度又强调公平程度的提高，公平与效率孰重孰轻又构成一个新的修论。从社会改革视角考察这个命题，我们以为，效率原则是改革应遵循的基本原则，公平原则不等于平均主义和“大锅饭”，公平是平等的竞争条件，同等的努力工作程度，在市场运行原则不断强化的经济体改过程中，我们应遵循“效率优先、兼顾公平”的规则，伺样，我国社会保障制度改革所遵循的公平与效率原则，应具体理解为效率优先、兼顾公平，由此产生的改革后果必将促使社会经济运行效率极大的提高。同时又可激发广大劳动者持久的努力工作热情，进而使广大人民日益增长的物质文化需求不断得到满足，这才是我国社会保障改革的真正目标所在。

八、关于分配制度与社会保障制度改革

大家认为，我国社会保障制度改革的主要推动力量来自政府，它是一场宏观范围的改革，是十年微观改革和市场化取向改革所致，也可理解为改革的深化。但是，改革的两个微观主体动力明显不足，这就形成了社会保障制度改革推进的阻力机制。为什么形成这种微观动力不足呢？国家体改委高级经济师杨团同志认为，有两层原因，首先，无风险则无保险，而体制内风险不足且无竞争就业，形成就业保障与体制外收入均衡；其次，保险并非增加收益，同时体制内保障混同于收入分配，、体制外高收入得到补偿。因此，微观推力不足的根源在于收入分配。可以这样理解，在中国要搞清社会保障制度中任何一个重要问题，都需要对收入分配有个比较清晰的认识。社会保障制度与收入分配之间关系究竟如何，社会保障能否离开收入分配制度改革而先行，这又有什么制约因素，什么条件，这种条件是否可能出现，它们间的配套改革如何进行，是齐头并进，还是错步跟进，等等，要回答这些问题还需要做大量的工作，要认真地去研究改革前社会保障制度与收入分配的关系，改革中两者关系的变动以及改革的任务和所期望达到的目标状态。但总的说来，社会保障制度改革不能光依赖政府的推动，而要靠社会内部各个利益主体的共同推动和利益关系的推动。同时，改革也不能靠主观设计，一厢情愿，而要根据对客观情势发展的判断，不失时机地引导，所以对改革发展势头的预见力非常重要。另外，收入分配制度改革与社会保障制度改革的配套不是机械配套，不是不分顺序、按主观设计的顺序，而应遵循成本最小、效用最大的“成本—效用”原则。

九、关于体制与个人缴费

社会保险沿用了商业保险的方式，商品社会没有凭空得来的实惠，只有个人缴费才能换取权利，即缴费是享受社会保障的前提，这是社会保险的一个基本准则。在传统体制下，人们并无风险概念，没有失业，有病无忧患，没有对保险的迫切需求感，既无风险意识自然就不会产生保险意识，这是体制对观念制约的本质所在。同时体制对个人收入也产生较大的影响。传统体制下，个人收入由工资和福利构成。工资即受限定的消费品的货币支付能力，而福利是不受限定的消费品的实物配给。以工资支付的消费品中过去不包括保险部分，现在不能从消费品中挤出来，收入与消费要实现对口转移。个人不愿缴费的另外一个因素在于保险机制对心理的影响。这是因为缴费与受益在数量上并非直接同一，仿佛缴费与收益不是十分明显。所以改革传统体制，使人们从观念上增强风险意识从而保险意识。我们又必须相应地做好下列工作，如工资制度要适应商品经济转变，在商品经济规则之下才可能建立起公平个人利益的保险机制，个人缴费才能变成一个自觉的过程。同时，就业保障制度也要适应经济体制的转换。最后，尽量使个人缴费制度遵循权利和义务逐一对应的原则，这是缴费机制建立的体制基础。

十、我国社会保障制度改革要注重民族的、社会的、文化的传统因素

中华民族有几千年的文明史和优良的传统，在养老保险制度及其它社会保险制度的改革过程中，我们不可忽视民族传统中的优秀的精神财富，比如尊老爱幼、老有所养、邻里互助等等。我们在社会保障制度的改革过程中必须重视家庭的自我保障这一重要因素。使家庭保障与社会保障相互补充，以实现社会保障制度运行机制的有效转换和国家民族的长治久安。