【人物简介】

郭书田，1931年8月生，中共党员。农业部政策法规司原司长、高级经济师。1996年以来，他积极为减轻农民负担问题奔波，多次在中央、国务院、有关部门呼吁取消农林特产税、农业税，提出“关于从根本上解决农民负担问题的建议”。2001年，他与一些老专家就推动农业“走出去”战略、修改《农业法》、完善粮食购销体制等热点问题，6次向中央建言献策，引起中央领导关注，推进了相关工作。2009年9月，他被农业部表彰为新中国成立60周年“三农”模范人物。

【访谈时间】

2017年7月

【口述实录】

  农村税费改革是农村改革中一个非常关键的步骤。从某种意义上讲，农村税费改革调整了国家和农民之间的经济利益关系，对我们国家来说是一项特别重要的改革。

  但是这件事情确实很难，为什么？中国是一个农业古国，农业税的历史特别长，而且是比较规范的。我们讲农业税，按照比较规范的说法，就是“按地亩征税”。从近代一直到现在，农民交“皇粮国税”不是天经地义的吗？农民自己这么认为，社会舆论也这么认为，所以真要取消农业税难度是很大的。

  为什么在改革过程中农业税的问题会突显出来？因为之前的人民公社体制是集体统一经营的，农民每年的收益都要先扣除国家和集体的部分后，再作个人分配。那么，属于交给国家的税，农民在拿到收益之前就已经交掉了。所以对每一个家庭来说，尽管很苦，收益很少，但是没有人是从自己兜里掏钱去交税的。

  但是实行“包产到户”以后就不一样了，“包产到户”是“保证国家的，留足集体的，剩下才是自己的”，并且因为人民公社的体制被瓦解了，农民就开始要自己从收益里拿钱交税了。而且除了国家税之外，还有一些其他的税要收。这样就麻烦多了。

  我记得很清楚，有一年夏天，我在凤阳小岗村调研的时候，就发现这个问题了。“包产到户”搞了两三年，农民日子是比过去好过了，家里的粮食早就满满的了。但是如果要农民掏点钱出来修路、搞水利，就会有些麻烦。有一天，我专门用了一天的时间，跟生产队大队长一起去农户家里收修路搞水利的钱，大概每户要交两三块钱，结果觉得很难受。队长走到谁家去要钱，要不就没人（其实他只是躲起来了），要不就即使有人，也没有是痛痛快快给钱的。男主人在外头跟生产队长谈，女主人就在家里头“指桑骂槐”“拍桌子摔凳子”的，到最后两三块钱揉成一个小纸团扔到门口，但大队长还是捡去了。我觉得很难受。

  农村有很多公共事务要办，一定要有钱，如果地方财政没钱，当然就得让农民自己筹。所以这个问题实际上要从我们农村的经营体制来看，从过去集体统一核算，统一分配，先做扣除之后再分给农民，变成现在倒过来，农民自己创造收入自己来交，必然会产生矛盾。这里的问题就在于农村经营体制改了，但是国家的财政税收体制以及公共财政的建设没有跟上去，改革不配套。有些观念还是农民自己的事自己办，办事的钱农民自己出，所以矛盾就逐步被激化。

  我记得20世纪90年代这个问题就已经很尖锐了，中央第一次高度关注这个问题应该是1992年。1992年12月24日，中共中央总书记江泽民在武汉主持召开湖北、湖南、江西、安徽、河南、四川六省农业和农村工作座谈会，专门研究减轻农民负担的问题。1998年9月，还专门成立了由财政部、农业部、中央农村工作领导小组办公室的主要负责同志组成的国务院农村税费改革工作小组。我记得20世纪90年代，尤其是中期，中共中央办公厅每年都要发当年涉及农民负担恶性案件的情况通报，一般来说一个通报有将近20个案件，说明当时矛盾很尖锐。

  于是中央也在考虑搞农村税费改革试点，其实有的地方已经先开始行动了，比如河北省和安徽省。20世纪90年代的时候，河北省委搞了“公粮制改革”a的试点，简单来说，就是把农民要交的“公粮”确定了，农民就交一次，之后不能再向他收取其他费用。安徽的阜阳地区也有搞改革试点，我也参加过他们的一些会议，听过他们的一些汇报，但是这个矛盾一直没得到彻底解决，所以中央也在研究有没有根治的办法。

  1994年，我到中央财经领导小组办公室工作，一直到1998年10月，我回到国务院发展研究中心。大概是1999年5月，中央财经领导小组办公室副主任段应碧同志，和我聊到税费的问题，当时我们觉得可能有一个机遇可以抓住。为什么说是机遇呢？第一，1999年进行了工资改革，当时国务院正在起草一个重要文件，也就是“12号文件”，主要内容是提高党政机关、事业单位和国企职工的工资。段应碧同志说：“你看文件光考虑城里，咱们能不能借这个机会也给农村说一点话？”第二，1999年是中华人民共和国成立50周年，所以说我们就在想能不能以50周年庆典的名义给中央递交报告。

  我想这事能做，因为我所在的国务院发展研究中心是智囊机构，各方面还是比较宽松的。于是我跟段应碧同志策划商定了，以我个人的名义，写一份报告给国务院，他来想办法递上去。当时我们还没敢叫税费改革。当时我们只提了“停收一年农业税，免收一年农业税”，当时也做了一些测算，而且报告最后提到了免收农业税。但这钱从哪里来？税不收了，政府开支的钱怎么办？所以我们当时一块商量了一个主意，就是允许地方政府发债，先把缺口补上，然后再想办法。

报告写了以后，因为当时这个事情很敏感，以中央财经领导小组办公室的名义提，显然是不合适的，但又必须按程序，报告完了才能出。我记得那时候我回到农村发展研究部当部长，报告是以我个人的名义写的，计划写给温家宝副总理，再报朱镕基总理。那怎么报呢？我自己报当然也不合适，所以我就递交给了当时我们的主任王梦奎，由王梦奎主任亲自签批送给了朱镕基总理。总理批给当时发改委两个管流通体制的部门，他们对这个关于粮食流通体制改革的报告还算是接受的。

  到了5月，我又递了一个报告，报告的主要内容是“停收农业税一年试点”。这是很大的事，以个人的名义送，也不是太合适。于是我们就想了个办法，把报告编入王梦奎主任编的一个择要专送件给送上去了。时任国务院副总理的温家宝同志看了很赞成，报给朱镕基总理，朱镕基总理也很赞成。他当时说：“我给你们准备300亿元，你们下去先搞。”

  文件报上去没多久，大概6月在京西宾馆召开了部署落实“12号文件”的会议。朱总理在会上讲了“减一年免一年”，当时还没说税费改革，因为时间原因也没来得及解释资金缺口要怎么解决（我们本来计划“缺口”允许地方政府算账，缺多少批准地方政府发债多少，以后再想办法还），所以大家都不同意。后来朱总理在做会议总结的时候，第一句话就讲：“这是个大事，大头不免，屠宰税能不能免掉？”这样说完，大家表示同意。屠宰税名义上大概要征收44亿元，实际能征收20亿元，所以这就把20亿元免掉了。第二句他就说：“既然大家都不同意，我只能下决心推进税费改革。”

  朱镕基总理说：“要马上研究一个税费改革的方案出来。”于是到1999年底，我们用了半年时间把方案弄出来了。整个测算下来，农民的负担有几个部分：一是农业四个税收，二是“三提五统”，也就是村里的“三提留”a和乡镇村里边的“五统筹”b，加在一起共十二项。这是很不合理的，虽然税率很低，但是征的费很多。所以当初方案设计的重点考虑，第一就是要减轻负担，第二是要规范化，第三是要长期稳定。

  经过反复测算，方案决定农业税按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。常年产量以1998年前5年农作物的平均产量确定，并保持长期稳定。也就是说，随着产量的增加，实际上税率是在下降的。调整农业税税率，将原农业税附加并入新的农业税。新的农业税实行差别税率，最高不超过7%。但是不许再征收乡镇“五统筹”费。这五件事是属于公共财政的范畴，将来是要由国家出钱的。村里边的“三提留”由国家代收，叫农业税附加，以农业税正税的20%为上限征收，收完这两项后别的都不许再收了。那么这么算下来，农民的负担是有所减轻的，1300亿元中大概能降三四百亿元，而且讲得清楚了，变得规范了。另外，屠宰税完全取消了，农业特产税也进行了调整，按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则进行征收，并提出了取消统一规定的劳动积累工和义务工。

  2000年农村税费改革开始试点。当时采用了让各省自愿报名的办法，中央财政和地方政府一起测算，实行税费改革之后，每个省会减收多少钱，中央负责补，因为这改革是要“割肉出血”的呀。最后只有安徽省报名了。那时这事是由安徽省常务副省长张平同志直接负责的。我们给安徽省再三测算，最后算出来，安徽省大概要减收10亿元，所以中央也承诺了要补贴安徽省10亿元。2000年一年，安徽省就按照方案在搞试点。到2001年开“两会”，本来“两会”前中央已经定了，国务院也做了方案，决定2001年要扩大农村税费改革试点。但是“两会”期间，安徽省代表团里有一个人大代表，是教育厅的副厅长，他在会上提了个很尖锐的问题：“农村税费负担重，可以说六七成都是因为义务教育，国家给义务教育的钱太少了。虽然大家都同意减轻农民负担，但是这不能让农村义务教育办不下去。”这个意见是很尖锐的，要解决只能靠中央多补贴。

  另外，安徽在进行了一年的试点之后，最后决算发现这一年的亏空大概是17亿元，远不止10亿元，因为还有别的收费。这样总理就有点担心了，原来说一个省是补贴10亿元，现在一下上涨70%，每一个省再补7亿元，要是全国各个省都这么来，对财政来说压力太大，所以最后中央决定2001年暂缓扩大，安徽接着试。

  到了2002年试点的范围就扩大了，到2003年已经全面铺开了。当初定的是农业税和附加合在一起最高收8.4%，到了2003年的时候，各方面条件开始有了，财政状况也比较好，所以进行改革效果也比较好。当初之所以要进行税费改革，最重要的是保证农村社会的稳定，协调党群关系、干群关系。渐渐地，地方各级都意识到这是好事，都愿意干。所以到了2003年下半年，出现了很多往前推进的局面，有的地方就自己开始降低税率了，甚至有个别真正发达的地方，已经不收农业税了。

  2003年，在研究2004年“一号文件”的时候，国务院就正式提出降低农业税税率，从7%降到5%，那么农业税附加就是1%，合在一起征税带农业税附加共6%，一共降了2.4%，这是在2004年推出去的。2004年3月5日，在人代会上温家宝总理做政府工作报告时就讲了，“逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税”a，而实际上后来的进程比这更快。2004年“一号文件”出台之后，有的地方就走在更前头，有的降到3%，有的降到2%，有的干脆就不要了。大概到2004年底，大部分地方都已经取消农业税了。

  到了2005年，按照原来的计划2005年是进一步降到3%，这样农业税附加就是0.6%，一共是3.6%，但实际上很多地方已经干脆取消农业税了。2005年底，十届全国人大常委会批准废除《中华人民共和国农业税条例》，宣布从2006年1月1日开始，取消农业税。

  这事确实是意义重大。对农民来说，如果按照1999年的价格算，整体要少交1300亿元，这就变成他们的收入了。更重要的是在这个过程中提出了一个问题：过去很多农村的公共事务，中央财政、地方财政都没有出钱，是让农民自己办。现在不收农民的钱了，可事不能不办啊。所以又提出了一些新的政策，比如2003年开始建新农合制度、2003年开始从贫困地区将农村孩子义务教育全部免费，连课本也免费，等等，这些都是从那时候开始的。

  推进税费改革后，我记得当初财政部金人庆的两句话很感人。第一句叫“让公共财政的阳光普照农村大地”，第二句叫“让公共财政的雨露滋润每个农民”。这时候国家才开始掏钱办农村公共事务，才有了公共财政的概念，也才把农业的生产、农民的生活和公共财政挂上钩。农业支持保护政策、农村基础设施建设、农村社会事业发展、基本公共服务的提供、基本保障制度的建立等，都是在那以后。

  所以农村税费改革关系的不仅仅是农村，不仅仅是“三农”，它更是我们整个国家经济体制改革、经济运行当中非常关键的一个环节，其实是把农村和整个国家的财政体制、财税体制以及整个公共管理、公共服务、社会保障等都连到了一起，意义是非常大的。

  关于减轻农民负担与改革农业税的问题，我一直为之呼吁。当时农民反映比较强烈的有两个问题：第一个就是工农业产品的价格“剪刀差”，这是影响农民收入的一个重要原因；第二个就是“三提五统”。我们在调查这个问题的时候，农民反映的三句话非常清楚：“头税轻，二费重，各种摊派无底洞”。

  “头税轻”，指的是农业税，也就是我们所说的“皇粮国税”，就是“公粮”，这部分占农业总产值的3%。这个占比比较低，农民是承认的。所以小岗村搞“包干到户”，第一句话就是交足国家的。因为农民知道不能欠国家的，农民懂得这一条，所以人家认可头税是轻的，只占3%。

“二费重”，费是指“三提五统”。“三提”是指村这一级的公积金、公益金、干部管理费；“五统”是乡一级的，大都是政府的事情，主要是教育附加、民兵训练、计划生育、民政优抚、民办交通费等，这部分的费用很重。

  “各种摊派无底洞”，主要是指乱收费、乱罚款、乱集资，名目繁多，这是农民负担最重的。还有一个是“两工”问题，叫作劳动义务工与劳动积累工。这个乱收费收起来是没底的，叫作“无底洞”，所以农民反映特别强烈。

  在温家宝当副总理时，就很重视这个问题。1996年8月13日召开的农村工作座谈会在讨论农民负担问题时，我参加了，我向温家宝副总理反映了农民负担太重的问题。根子在中央有关部门上面，因此要刹源头，标本兼治，既要解决当前突出问题，又要解决根本问题。我说，在下到农村调查时，农民把负担重的问题说得一清二楚，即“头税轻，二费重，各种摊派无底洞”，他表示这是值得高度重视、研究解决的重大问题。

  关于“三提五统”的费重问题，我与一些老专家向中央建议，乡的五项统筹费，属于政府应负担的费用，应该取消。“两工”要严格控制数量，把无偿改为有偿。村的“三项提留”，在人民公社时就有，问题是数量太大，农民负担太重，应予减轻。中央提出对农民应“多予少取”或“只予不取”，但是实际上是“少予多取”或“只取不予”，农民意见很大。农民除了按规定缴纳农业税外，还有四个轮子驱动（乡办、村办、个体、私营）的乡镇企业上缴的税金，数量是很大的。

  我曾经统计过，多年来，农民纳税的总量超过国家财政支农的总支出，这是很不公平的，反映出城乡二元经济社会结构深层次的矛盾。在如何减轻农民负担问题上，在高层领导中，一直有不同的认识与主张。

  2000年2月23日，我们给中央写了一份《从根本上解决农民负担问题的建议》，这个文件是由我牵头，还有几位老同志一起讨论写出的。根据粗略计算，农民一年的负担很重，其中包括农业税310亿元、屠宰税20亿元、教育附加费69亿元、“三提五统”900亿元、“两工”1350亿元等。我们的意见就是要改就彻底改，要下最大的决心，把“三提五统”取消，农业税不能提升，也不是降低的问题，就是要彻底免掉。温家宝副总理于2月26日批给有关部委主要领导人研究，并在文件多处划了重视的横线。朱镕基总理于3月1日批示：“请印发国务院各部委领导同志参阅。”

  当时我还是有一点保守，没预料到会产生这么大的力量，2005年底把农业税等税费负担都取消了，我多年的一个心愿，终于实现了，当然是很高兴的。这项举措在我们国家农村改革历史上是一件了不起的大事啊，后来我们到农村调查情况的时候，农民都反映，共产党太好了。怎么个好法呢？农民说：“不但不跟我们要钱了，还给我们钱。”我说：“给你们钱指的是什么？”农民说粮食的“四项补贴”，乡村干部也不再是只向农民要粮要钱的人了。

  所以，做一件好事，农民就会从内心里头感谢你，说共产党好。我认为我在农村搞多年政策研究，最大的体会就是善解民意，民心不可欺。在农村，民指的就是农民嘛，处处都要为农民着想，我多次讲这个意思，我说我们农村工作的一个出发点和落脚点就是维护农民的利益，让农民有真正的获得感。现在有个新的词语叫获得感，这就是衡量我们工作有没有政绩的唯一标准，没有第二个标准。