过去十多年是我国经济、社会大变化时期，收入分配格局同时也发生了一定变化，收入差距达到了建国以来最高水平，收入分配不公呈现不断恶化的趋势。公众对收入分配制度改革的关注和期待达到了前所未有的程度。在此背景下，我们需要理性地寻求改革的突破口，尽快改变当前收入差距居高不下的局面，尽力扭转各种收入分配不公现象不断蔓延的势头。

【我国收入分配格局变化的几个重要特征】

收入分配格局可以从两方面加以考察：一是收入差距的大小，二是收入分配不公的状况。前者是考察一个社会国民收入在不同人群之间分配的均等状况，它可以用不同的指数或指标加以测量，如基尼系数就是国际通用的指数。基尼系数的高低只表明收入差距状况，并不能作为判断收入分配状态合理性的依据。从经济学方法论看，测量收入差距的大小属于实证研究范畴。收入分配不公却属于经济学的规范研究范畴，并没有一个令人信服的指数或指标可以用来测量收入分配的公平与否。收入分配不公的判断需要一定的价值判断为基础，而在不同的社会价值判断下往往会得出不同甚至截然相反的结论。但这并不意味着一个社会不能形成大致统一的有关收入分配不公的价值判断，在一定程度上可以说存在着被全社会接受的一种“普世价值”。例如，任何社会都会认同腐败及腐败收入是严重的收入分配不公现象。

从收入差距上看，我国收入分配格局变化的重要特征表现为以下几个方面：

第一，农村内部居民收入差距的扩大趋势有所放缓，近两年甚至出现了收入差距缩小的情况。一些可比的数据表明，农村内部收入差距的基尼系数从2000年的0.35上升到2010年的0.385，平均每年上升不到0.4个百分点。而且这种扩大主要出现在前几年，如2000年至2002年农村收入差距的基尼系数上升了两个百分点，而在后来的8年中只上升了不到两个百分点。2010年和2011年农村居民收入差距略有缩小，但两年中基尼系数下降幅度不超过1个百分点。

第二，城镇内部的实际收入差距加速扩大。从人们的感受看，过去十年城镇内部收入差距的扩大幅度要超过农村，但一些相关统计数据却显示了不同的结果。例如，根据国家统计局的估计，2002年至2010年，城镇居民收入差距的基尼系数仅从0.32上升到0.35。这一结果受到了一些学者的批评，认为存在着低估问题。国家统计局住户抽样调查中抽取到高收入住户样本变得越来越困难，因此高收入样本比例严重偏低，造成城镇居民收入差距的低估。当然样本偏差也造成了城乡之间收入差距的低估和全国收入差距的低估。根据相关研究，对调查样本偏差加以修正后，城镇内部收入差距基尼系数超过了0.4，大于农村。

第三，全国收入差距扩大达到半个世纪以来最高水平。按照国家统计局的估计，从2000年至2008年，全国收入差距一直处于扩大趋势，基尼系数从0.44上升到0.49以上；近几年出现了缓慢下降势头，全国的基尼系数从2008年的0.491下降到2012年的0.474。由于下降的幅度很小，这样一种下降势头是否会演变成长期下降趋势仍有待进一步观察。鉴于国家统计局调查样本存在偏差问题，全国收入差距也会存在一定程度的低估，而低估的基尼系数是否能反映收入差距变化的真实趋势也是一个问题。更重要的是，我们不可过度解读短时期内出现的收入差距小幅下降的现象，更不可以把它理解为一种长期趋势的开始。

从收入分配不公方面看，我国长期存在的几种突出的收入分配不公现象并没有得到解决或缓解。

首先，城乡之间收入差距仍在高位徘徊。根据国家统计局的调查数据，城乡之间收入差距在2000至2009年间出现了明显扩大，城乡居民收入比率从2.78倍上升到3.33倍，2009年达到历史最高水平。随后，出现了小幅度的缩小，这一过程持续了3年，2012年降为3.13倍。由于农村居民收入统计中遗漏了部分农民工的工资收入，导致了农村居民收入一定程度上存在着低估，也会造成城乡收入差距的高估，但城镇住户调查中高收入样本户的缺失反过来会造成城乡之间收入差距的低估。因此，3倍以上的城乡收入差距在一定程度上反映了我国的基本现实。为什么城乡收入差距不是看作一种实证现象，而把它列为一种收入分配不公呢？这是因为我们的城乡收入差距具有中国的特色。我们现在面对的巨大城乡收入差距既有历史原因，也有现存体制和政策方面的原因。在计划经济时期，为了追求快速工业化进程，采取了城乡截然不同的社会经济管理模式和政策措施，基本上是通过牺牲农民利益来实现工业发展的资金需要。城乡分割的发展模式导致农村发展长期滞后于城市，农村社会保障和公共服务长期落后于城市，农民收入增长长期滞后于城镇居民收入增长。改革开放后，计划经济时期遗留下来的城乡分割体制并没有及时加以改变，农村相对落后的局面也就延续下来。从这个意义上说，现今巨大的城乡收入差距是不公平的经济发展战略和不公平的社会经济体制带来的，是多种不公平的公共服务政策带来的，因此它是一种严重的收入分配不公现象。

其次，垄断行业收入过高的问题并未有效解决。上世纪90年代初，行业之间的收入差距不很明显，工资最高行业的平均工资仅比全社会平均工资高出30%～40%。而从本世纪开始，一些垄断行业的工资水平出现了快速增长，现在其平均工资水平大大高出了全社会平均工资。比如，2011年金融业平均工资收入比城镇就业人员平均工资高出94%；而在北京，金融业平均工资收入为城镇就业人员平均工资的2.3倍，是制造业平均工资的3倍以上。

再次，社会保障制度的分割造成不同人群之间收入差距的扩大。这方面一个最明显的例子是种类不同的退休金制度带来了老年人退休收入的巨大差异。在城镇中退休保障制度可谓 “百花齐放，花香不一”：公务员退休保障制度是最“香”的一种，其次是事业单位，还有是企业单位，最差的是无就业人员的养老保障制度。

最后，腐败及腐败带来的分配不公问题仍是社会之痛。虽然从数量上难以估计腐败收入、灰色收入究竟对收入差距扩大带来多大影响，但它对收入分配不公带来的影响却是不争之实。过去几年对贪腐官员的“捕获量”有增无减，在一定程度上意味着腐败的范围在扩大；被“捕获”贪官的人均腐败额直线上升，在一定程度上意味着腐败的力度在增加。

【“提低，扩中，限高”遭遇的六个难点】

针对上述收入差距过大和收入分配不公问题， 学术界提出了一些政策建议，政府部门也在酝酿出台一些政策措施。在缩小收入差距方面，业已形成的共识是“提低，扩中，限高”，但在设计相配套的政策时会遇到以下三个难点。

难点之一：提高低工资人群工资难以与提高劳动生产率同步。提高低收入人群的收入水平， 提高低工资职工的工资水平成为“提低”的主要内容。过去十年中，政府出台了许多“提低”政策，如最低生活保障制度，提高农村五保户的保障标准，广覆盖的社会保障制度等；同时，近几年各地政府在频繁地、大幅度地提高最低工资标准，试图以此提高低收入人群的收入。然而，这些政策对缩小整个社会的收入差距起到多大的作用是需要研究的。一些相关研究表明，城乡低保制度对缩小收入差距的作用很有限。最低工资政策是劳动力市场政策的重要部分，但期望缩小工资差距却是不现实的。因为提高最低工资标准必须与低工资人群的劳动生产率保持同步，不然就会带来失业问题。从现有低工资人群的人力资本现状看，在短期内提高其劳动生产率并不容易，这也制约了提高最低工资标准的幅度。

难点之二：“扩中”是长期发展过程，政策操作空间有限。从长远看，扩大中等收入阶层人口比重是缩小收入差距的重要途径，但如何扩大比重却缺少有效的政策手段。中等收入阶层人口比重扩大主要取决于两个因素，一是经济结构不断升级，二是高等教育的普及化。而实现这两个方面的重大转变却是个长期过程，需要改变发展方式，需要对教育制度进行改革。这些都不是短期内可以实现的。

难点之三：缺少有效的税收手段调节高收入。对待高收入问题，一种流行的说法是“限高”。 这种说法会造成一种误解：不加甄别地限制高收入人群的收入水平。更准确的说法应该是“调高”，即对高收入进行调节。高收入有不同的来源，也产生于不同的制度环境。高收入又可以分为合理的高收入和不合理的高收入，对二者应该采取不同的政策措施。对于前者需要采取税收手段加以调节，而对于后者则需要通过制度建设从根本上加以消除。即使对合理的高收入，我们的税收手段也需要进一步完善。比如，个人所得税没有有效地调节城镇内部的收入差距。虽然高收入人群缴纳的个人所得税要高于低收入人群，但个人所得税占其收入的比例并不很高。这是因为许多高收入人群可以通过各种方式避税。

从解决收入分配不公的角度看，我们也面临几个难点：

难点之四：垄断势力强大无比。由于生产要素市场存在过度的政府干预，缺乏充分的竞争，受到信息不充分、法规不完善、市场垄断和分割、要素价格扭曲等问题的困扰，国民收入的初次分配过程既未体现效率，也有失公平。在各个领域中打破垄断、引入竞争一直是市场化改革的一个重要目标。

难点之五：既得利益人群和部门的强力阻挠。随着收入差距不断扩大，收入分配改革的难度会不断增加，因为在过大的收入分配不平等的社会中，既得利益集团反对改变分配格局的力量会更加强大。过去的改革经验表明，收入分配制度改革要与生产要素市场化改革紧密结合起来。然而，在实际推进过程中，由于受到部门利益制约，市场化改革的进展在部门之间出现明显的不平衡。一些部门不愿意放弃自身的垄断利益，利用部门的影响力延迟市场化改革的进程，或只选择有利于部门利益的“改革方式”，极力抵制不利于部门利益的改革方式。除利益部门外，既得利益人群也在阻碍收入分配制度改革。比如，房产税和遗产税政策迟迟不能出台或推进不力，一个重要原因是部分利益人群的极力反对。

难点之六：政治改革的风险难以预测。收入分配不公问题突出，公众怨气的积累会进一步增加社会不稳定的风险。应该看到我国出现的收入分配不公问题涉及经济与社会的方方面面，反映了经济发展方式中的问题，也反映了经济与政治体制中的问题，因此需要进行全面的改革，特别是政治体制的改革。而在社会不稳定的局面下，政治体制改革是否引来更大的不稳定，其风险是难以预测的。这在一定程度上会降低决策者改革的决心和信心，也就难以从根本上解决收入分配不公问题。

【改革具有紧迫性】

不难看出，收入分配制度改革的前景并不令人乐观。我们应该看到改革的紧迫性。过去，中国经济社会之所以能在收入差距不断扩大的同时，保持相对稳定的状态，主要有赖于经济的高速增长和低失业水平。一方面，收入差距在扩大，另一方面低收入人群的收入在增长，贫困人口数量在减少。然而，如果经济增长出现下滑或出现经济长期衰退，失业增加的局面，过大的收入差距和收入分配不公对社会不稳定的影响就会凸显。而且，届时政府调节收入分配会变得更加困难，需要付出更大甚至极大的努力才有可能扭转收入分配不断恶化的局面。因此，即使现在的收入分配格局还没有严重到危及社会稳定和打乱社会经济发展进程的程度，我们也应有更加长远的眼光洞察其将来的危害，并防患于未然。

2013年2月国务院批转了国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》(简称《意见》)，显示了政府在收入分配改革方面的坚定意志。当然，更为重要的是对其中提出的各种政策建议加以落实。在制定改革措施过程中，要充分认识到各种复杂的利益关系，坚决排除既得利益集团的干扰。而且，《意见》中几乎没有涉及政治体制改革的内容。这既是可以理解的，也是令人遗憾的。过去的经验告诉我们，在经济领域的市场化改革过程中，如果政治体制没有作出相应的改革，经济改革的效果就会大打折扣。收入分配制度改革也会面临同样的问题。上面提到的收入分配制度改革的几个难点在一定程度上与政治体制改革不无关系。要从根本上遏制腐败收入、寻租收入和垄断收入带来的收入分配不公现象的蔓延，没有政治体制的改革是难以奏效的。因此，解决收入分配不公问题，不仅是一个收入再分配问题，而且涉及经济、社会和政治的各个层面的改革，尤其需要加快政治体制改革的步伐，大力推进民主化进程。