一九八八年，海南正式建省办特区，同时也开创了“小政府、大社会”的行政体制。左图：海南省委挂牌成立。右图：海南省政府挂牌成立。 吴秋光 摄

在15日举行的十一届全国人大一次会议第五次全体会议上，《关于国务院机构改革方案的决定》以2744票高票获得通过，备受关注的国务院“大部制”改革即将启幕。

了解中国改革进程的人们，此时不难联想到海南“小政府、大社会”的超前试验———二十年前，海南建省办经济特区之初，文化、体育、广播电视、新闻出版整合为一个厅；十年前，海南的人事、劳动和社会保障工作归于一个厅；两年前，海南的工业运行和信息产业工作统归管理。

事实上，20年来，海南正是按照党中央、国务院的要求，一马当先地推进行政管理体制改革，为全国的体制改革积累了非常宝贵的经验，完成了中央对海南“成为全国省一级机构全面改革的试点单位”的历史重托。

长期从事海南机构改革工作，并对机构改革有着深入研究的省机构编制委员会办公室专职副主任徐遵信认为，海南为国家“大部制”改革提供了参考模式。此次国务院的机构改革方案，就是对海南多年来改革经验的充分肯定。

向权力开刀的自我“革命”

20年前，历史选择了海南。一个封闭、落后的边陲海岛，一下子被推到了改革开放的最前沿。

作为中国唯一省级建制的经济特区，海南既承担了进行社会主义市场经济体制的改革试验，又承担了一场向政府的权力开刀的改革试验———从体制上创造新优势，实行“小政府、大社会”。  

“小政府、大社会”新体制，首先就是要缩小政府的行政干预职能，扩大社会功能。在举国都还在计划经济的体制内运行时，一个地方的决策者，首先选择向自己手中的权力开刀，无疑是非常勇敢的自我“革命”。

建省前的海南行政区，区直单位有461个，其中部、委、办16个，局级80个，副局级22个，处级38个，科级306个。区直行政单位84个， 事业单位163个，企业单位214个。区直单位共有84889人，其中行政4708人，事业单位11126人，企业单位69685人。机构臃肿不说，还党 政不分、政企不分，生产领域与流通领域相割裂，由于决策独立性差，连合理分配既有经济资源都很困难，更不用说有效吸引外来的经济资源。

海南特区的“小政府、大社会”体制，实际是从1987年9月海南建省筹备工作全面展开后就开始实施的。

1988年5月，得到中央批准的海南“小政府”新体制方案，省直机构总共才48个，比原来行政区的机构还少了36个，人员编制也比原行政区少了200多人。

这是新中国历史上第一个按照“以市场调节为主的新体制”的需要设置的地方政府机构，它打破了生产领域和流通领域的人为界限，打破了对内对外经济合作界限，打破了对内对外商业贸易的界限。

海南特区的“小政府、大社会”体制，是中国体制改革的一朵奇葩，5年后，党的十四大提出推进行政管理体制改革，全国各个省市才开始进行类似海南 特区初创期的政府机构改革，迄今为止，尚没有哪一个地区的改革达到海南特区“小政府、大社会”体制的程度。10年后，中国社会科学院海南政治体制和社会体制改革课题组高度评价海南特区所进行的这一超前改革试验，认为这个改革“突破了省、自治区已有的行政管理模式，取得了成功，很有创造性，不仅有创新的理论意义，而且有特别重大的现实意义。”

“小政府”撬动“大社会”

实施“小政府、大社会”，核心和关键是要使政府的行政管理尽可能减少，直至摆脱对经济活动的直接干预和参与，转变为主要运用经济手段、法律手段，辅之以行政手段，调节市场供求关系，引导、协调、监督社会经济运行，对经济、社会进行宏观调控和监督。与此同时，把大量的社会经济事务交给个人、企事 业单位和社团组织，充分发挥“大社会”的经济自主和自我管理功能。

“小政府”实施的直接结果，是导致了一大批行政机构的转轨，原行政区的机构如水电局、水产局、轻工局、机械局等11个经济主管局，以及物质总公 司、纺织工业总公司、燃化工业总公司等8个行政性公司转为经济实体，进入“大社会”。新建的省总工会、共青团省委、省妇联、省科协等群众团体也由“官办” 改为民办，不再列入国家机关工作部门序列。

政府的权力小了，企业独立决策权力大了，社会的活力被有效地激发出来。

由于实行“小政府、大社会”，海南的市场机制得到迅速发育。仅仅两年时间，全省生产资料市场调节率就达到72.8%，成为全国第一个全面放开粮食价格的省份。各种金融性公司达到37家，外汇存款2.7亿美元，对特区经济的发展起到了基础性推动作用。

“小政府、大社会”体制对社会功能的发育也起到了明显的推动作用。从1988年4月到1990年3月，全省申请成立的社团达101个，包括各种 学会、研究会、协会和联谊会等，这些社团承担了许多过去由政府承担的社会职能，在经济发展、文化教育、对外交往等方面发挥了重要作用。

由率先推行“小政府、大社会”拉开改革开放序幕的海南，势如破竹地取得多项“全国第一”，一下子成为国内外关注的“热点”和“亮点”：全国第一 个实现省级行政机构最小、公务员最少、农民负担最轻；全国第一个简化审批手续实行公司直接登记制；全国第一个实现“公路交通无关卡”；全国第一个实现综合 性社会保障制度；全国第一个实行大型基础设施股份制……长期沉默的海南一鸣惊人，迅速形成了“十万人才下海南”，经济发展日新月异的可喜局面。

“小政府、大社会”的新体制很快赢得了国内外的广泛赞誉，也受到了中央的充分肯定，历任中央领导都对海南的“小政府、大社会”体制给予了高度评价，并要求海南一定要坚持下去，不断完善，搞得更好。

在调整改革中完善

任何改革都不可能是一帆风顺的。“小政府、大社会”体制也不可避免地遇到一些困难，出现一些问题。这些问题，有的是因为忽视新旧体制过渡时期特点，急于求成造成的，有的是过渡时期难以避免的，有的则是配套改革滞后产生的。此外，“小政府”本身的人员素质也远远没有跟上。

海南“小政府”体制的主要设计者之一，现为省委党校副校长的廖逊说：“海南体制改革一开始就面临着两个‘先天不足’：一是按照本来的设想，这种 新体制应当在一个商品经济较为发达，改革开放基础较好的地区率先实行；二是这种新体制应当在直接对党中央、国务院最高领导层负责，不受中央政府各职能部门干预的地方实行。由于两个前提条件不具备，海南改革就不可避免地要遇到许多制约和摩擦。”

国家部委对海南的新体制也一时难以适应。廖逊说：“当时北京来的部长们最爱说的一句话就是：海南要健全机构。”

20年坚持不懈的改革实践，“小政府、大社会”体制不仅促进了海南经济社会的发展，而且进一步加速改革开放新思想、新观念的形成，开阔了人们的视野，拓展了改革的思路，发挥了经济特区示范、辐射和带动作用，为全国的经济政治体制改革提供鲜活的经验。

站在新的历史起点上，海南省第五次党代会作出了新的战略部署：全面落实科学发展观，构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制。推进和谐海南建设，努力实现又好又快发展，根本上还是要求我们重塑特区意识，重振特区精神，再创特区辉煌！ (记者 邱大军)

“小政府、大社会”主要特点

1988年5月6日，时任海南省委书记的许士杰在香港举办的“海南发展计划研讨会”上的讲话中，全面介绍海南特区即将全面实施运作的“小政府、大社会”体制的基本内容，露出了这一特别引人注目改革的“庐山真面目”，其要点是：

1.党政分开。政府是能够独立负责的高效率的工作系统，党的组织不干涉属于政府职权范围的事。省一级党组织的工作机构，没有设立与政府重叠的对口部门；政府部门不设党组；没有设不在政府任职而又分管政府工作的专职副书记、专职常委等。

2.政企分开。海南办大特区，要实行多种经济成份和多种经济形式。要大力发展“三资”企业，发展外向型经济，与此相适应，必须实行政企分开，转变政府职能。海南特区设置的政府机构，将不设立直接管理企业的政府部门，一些行政性公司也要逐步变为经济实体和企业单位。

3.精简高效。“小政府”的基本特点是机构精、人员少、效率高。海南省的政府工作机构，计划设立26个厅，比原来的海南行政区的工作机构少21个，人员也大大减少。

4.法制健全。“以法治岛”，是建立“小政府、大社会”的正确方向。中央赋予海南省人大很大的立法权，海南省人大及其常委会成立以后，将抓紧各项立法工作，将聘请香港有立法经验的人士，参加立法工作，尽快使海南省的工作走上法制化、制度化的轨道。

5.下放权力。就是个人、企业、社会组织能依法决定自己范围内的事情。随着海南所有制结构、社会结构的变化，要逐步 建立、培育各种类型的社会组织，充分发挥他们在经济生活、政治生活、文化生活和社会生活中的作用。随着条件的成熟，将逐步建立各种学会、协会、联合会、各种自由组织等。（董辑）

“大部制”产生背景  

受中央机构编制委员会办公室的委托，近年来，南开大学周恩来政府管理学院“大部门体制改革”课题组，对政府机构编制和官员规模等问题进行了研究。课题组认为，我国在探索职能有机统一的“大部门体制”改革上，应吸取国外的经验和教训，避免走弯路。

政府管理的“大部门体制”，主要是市场经济成熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多实行“大部门体制”，内阁机构设置一般在20个以下，其中加拿大最多，为19个，美国为15个，日本为12个。

与发达国家相比，经济转型的国家和发展中国家，“大部门体制”改革还处于探索阶段。在这些国家中，内阁机构设置最少 的是阿根廷，有12个，内阁机构不超过20个的国家有俄罗斯和墨西哥，分别为16个和18个。更多的国家内阁机构在20个以上，30个以上的也很多，以印 度最多，有41个内阁机构。

从经济转型国家的改革实践看，俄罗斯比较充分注意了推动“大部门体制”的实施。俄罗斯过去的行政管理体制，和中国相 近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政府机构设置上，职能重叠和交叉设置部门的问题较突出。俄罗斯在2004年推动相关改革，中央政府的部门数量由 31个调整为16个。其中有代表性的大部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。

目前，我国国务院组成部门有28个，如果加上国务院下属的直属机构、特设机构、办事机构、事业单位和部委管理的国家局，国务院下属的部门和机构则多达77个。部门重叠和职能交叉等问题是存在的，适时进行“大部门体制”的改革和探索，十分必要。

通过对主要发达国家和发展中国家的情况比较，课题组认为，国外“大部门体制”改革主要有四个方面可资借鉴：其一，从 提高行政效率的角度看，中央政府核心机构的理想设置数量应控制在20个左右，不宜过多。其二，探索职能有机统一的“大部门体制”，是克服行政管理中“部门 主义”的有效途径。其三，“大部门体制”改革应坚持依法展开，以法律形式对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性。其四，“大部门体制”改革不单是中央 政府层面的事情，各级地方政府应配套探索实施，才能将改革引向深入。（董辑）