深化机构改革，完善运行机制

——1989年国务院机构改革综述

国务院机构改革办公室

1989年是国务院各部门“三定”（定职能、定机构、定编制）后新机构实际运转的一年。这一年，按照党的治理整顿、深化改革的方针，巩固和发展国务院机构改革成果，逐步表善运行机制，推动政府各部门的行政管理向科学化、现代化方向发展。

一、通过“三定”验收，巩固改革成果

1988年审议批准了国务院各部门的“三定”方案，这只是机构改革的第一步，更艰巨的任务，是推动新机构真正按照“三定”方案运转，把职能的转变落在实处。因此1989年的重点工作是通过“三定”验收，巩固和发展机构改革成果。

根据李鹏同志主持召开的1989年第一次编委会决定，从当年3月开始，组织国务院各部门进行“三定”验收。到年底已经和正在验收的部门占应验收部门的80%。

为了搞好验收，首先总结了轻工业部的试点经验，在国务院部署验收工作时作了介绍。多数部门都十分重视验收工作，借鉴了轻工部的作法，由部门领导牵头，组成验收小组，发动群众，以“三定”方案为基准，进行自检自验；对自己查出的问题，属于部门内部的，采取领导与群众相结合的办法，进行了调整；属于部门之间关系不顺的问题，有的通过部际协调解决，有的由机构改革办公室协调解决。从而理顺了一些内外部关系，实现了边查边改。

根据各部门实际情况，采用了3种方式进行验收。第一种是职能机构变动大，外部协调问题较多的部门，纪织验收小组或专门力量，召开座谈会听取意见，检查三定”方案落实情况，由验收小组 或机构办提出验收意见，与部门领导共同研究，取得一致看法，报编委审议。第二种是职能与机构变 动幅度不太大，内外部关系不太复杂的部门，由机构办派人召开座谈会，检查“三定”方案落实情况，交换深比改革意见，报编委审议=第三种是职能较 单一，机构基本未动的部门，以部门自查自验为主，机构办审查验收报告，报编委通过。

通过验收，主要解决了3个问题，一是按照“转变职能，下放权力，调整结构，精简人员”的要求，推动“三定”方案落实，推动职能转变。二是分析研究新机构运转一年来的成效和问题，客观评价改革成果。三是着手协调新机构运转中发生的新问题，理顺内部与外部关系。

通过验收，总的反映是，国务院机构改革遵循的“转变职能，下放权力，调整结构，精简人员”的方针是正确的，国务院机构设置的总格局是基本合理的。新机构运转1年以来，已取得初步成效，主要是：

（一）各部门在转变职能方面作了大量工作，为加强宏观管理作了有益探索

从曾经直接管理企业的专业经济管理部门来看，初步理顺了关系，拓宽了管理领域，加强了宏观管理。正如机电部总结的，过去是立足部门管企业，现在是立足行业管产品，发挥四个方面军（即原机电部门的力量、使用部门的机电产品制造力量、军工和地方的机电产品制造力量）的积极性。各部门初步打破了长期存在的部门、地区、所有制界限，通过政策法规、规划、协调、服务等方式，加强了行业管理。地矿部过去主要是管理40万人的地质队伍，改革后开始转向全社会的资源管理和地质环境管理，他们先后组织力量对40多种矿产资源的发展战略、开发政策进行了研究，并及时为各部门提供地质资料、矿产储量等信息，受到了兄弟 部门的好评。地矿部认为，这次改革不但强化了地质勘查工作的行业管理职能，与矿产资源合理开发利用和保护管理职能，而且增加了全社会矿产资源 综合管理和地质环境管理的职能，虽然工作难度很大，但对于人均矿产资源很少的我国，这一改革是有深远意义的。轻工业部转变职能后，积极探索宏观调控的新路子，围绕着增加轻工市场有效供给， 制订了轻工发展的倾斜政策；打破部门界限，制订了11种出口“拳头”产品的规划和措施；以质量为中心，制订了扶优限劣的8条措施，包括采用国际标准，对耐用消费品分类分级评定质量，公开发布质量信息，根据质量和效益分配生产要素等，这些对策在宏观管理方面已初见成效。新组建的水利部，针对我国水资源紧缺的现状，在贯彻水法，加强水资源的统一开发利用，水利设施的维护。江河防洪治理与开发利用方面作了大量工作，开拓了依法治水的新局面。

从综合部门来看，加强了综合管理、协调平衡的职能，增强了宏观调控能力新计委组建年多来，初步解决了过去长远与年度计划脱节，基本建设与技术改造分离，年度计划与生产调度矛盾的问题，加强了综合平衡和宏观调控。根据治理整顿、加强国民经济综合平衡的要求，对经济增长率、基建规模、消费基金、预算赤字、货币发行和物价指数等宏观调控目标，以及财政、信贷、外汇、物资平衡等问题，提出了比较符合实际的安排意见：研究拟订了当前产业政策的要点，为调整产业结构、进行宏观调控提供了重要依据；改进和加强了固定资产投资的管理，从清理在建项目、改变投资分配办法等多方面探索优化投资结构，提高投资效益的办法。

从社会管理部门来看，扩大了管理全社会的职能，同时也相应地探索了运用法律的、行政的管理办法。如民政部过去对社会行政事务的管理只有一个司，机构改革调整为4个司，使管理社团、行政 区划、婚姻、殡葬、收容等方面的职能较为齐全，对 维护安定团结的局面起了积极作用；起草了《区划边界争议处理条例》，把边界纠纷纳入依法处理的轨道，逐步担负起了社会行政事务的管理工作。国家地震局机构改革后，加强了地方工作中抗震救灾 综合防御职能，开拓了震灾预测、震害评估、救灾 技术、地震应急计划、大城市的地震综合对策等方 面的工作；扩大了服务领域，为能源、交通、水电、大城市、工矿企业等社会各方面服务，取得了较好的社会效益。

（二）对行政执法部门尤其是监督部门、从职能、机构、编制三个方面加以充实，取得了较好的效果

监督部门普遍认为这次机构改革是完全正确的，非常必要的。监察部、审计署、工商行政管理 局、技术监督局反映，通过改革，健全了监督网络，扩大了监督管理范围，强化了依法独立行使监督管理的权力，这些变化，社会反映也是较好的。从1年来的运转情况看，在四方面取得了较显著的成效：一是监督管理范围扩大了，逐步做到覆盖全社会，并逐步提高其权威性。工商行政管理局企业登 记管理的范围，已由十大行业的工商企业，扩展到所有依法需要办理登记的工商企业。以及从事生产 经营活动的事业单位和科技性社会团体。企业登记的性质也由过去的营业登记性质改变为法人登记，促进了企业登记管理工作的法制化。国家技术监督局实行“生产监督与市场监督相结合”，增加了参与生产资料市场和生产要素市场的监督管理职能，对化市场览督起到了积极作用。二是在主要部门和地方设派出机构，加强对各级监督部门的政策指导，逐步形成监督的管理网络。监察部在国务院多 数部门设立了监察局或监察专员办公室，审计署在 国务院多数部门设置了派出机构，同时，在地方建立了部分特派员办事处，逐步建立起审计体系。三是建立一系列监督的法规与制度，逐步实现了依法监督。国家技术监督局围绕着《标准化法》正在起草几十项配套法规，其中《实施条例》（草案）已上报国务院。围绕《计量法》，正在拟定难度较大的5 项子法。同时与人大法工委、国务院法制局一起，在全国组织了《计量法》执行情况大检查，有力地促进了该法的实施。四是重视运用各种宣传手段，加强社会舆论监督。这些单位，通过各种新闻媒介，提供经济、技术等方面的信息，公布产品质量动态，以及典型案例等，在取得各界支持方面，收到了良好效果。

（三）坚持了政企、政事分开的原则，给企业、事业单位下放了权力，促进了政府部门精干机构、提高效率

这次机构改革，为了促进政企分开，在撤并专业部门的同时，成立了几个大公司。如石油部撤销后，组建了中国石油天然气总公司，保留了中国海洋石油总公司；核工业部撤销后，组建了中国核工业总公司等。建立这些公司，主要是因为一些涉及 国家经济命脉的大型骨干企业，不宜下放到地方管理，通过组建公司来管理，既可摆脱政府的繁琐事务，又有利于政府对大企业加强计划管理，确保其能源、原材料和资金的需要，并通过这些大企业发 横向联合，使一批中小企业纳入计划经济的轨道。从成立较早的石化、船舶、有色几家大公司看，走大公司、企业集团的路子，是政企分开的一种比较有效的形式。

各部门还将一些技术性较强的服务性职能，如项目的技术经济论证、可行性研究、效益评估、全行业布局、重要产品的定点等决策前的研究工作，交给研究院、所承担，使它们真正发挥“思想库”、“智囊团”的作用，促进决策科学化，保证了政府机构精干。

这次机构改革中，有些部门还有计划地组建了一些行业协会，在政府与企业之间形成二者相互联系的桥梁和纽带，发挥行业协会在行业发展规划咨询、技术经济政策研究、规范标准、质量评优、新技术推广应用、培训人员、信息交流等方面的助手 作用。中国建材工业协会，组织行业力量，制订的产品成本管理办法、统计规程、产品技术标准等，经过政府部门审定后，在行业中实施，既当了政府实行行业管理的助手，又为企业加强管理服务。

（四）理顺部门内部、部门之间的关系，为逐步完善政府的运行机制打下了基础

新机构运转以来，各部门都十分注意理顺内部关系，并相应建立了一系列内部行政管理制度及工作流程。如机电部将验收中反映的内部关系不顺的情况理出了25个问题，部长亲自主持，一个个研究，提出具体解决措施，并形成文件，付诸实施。国 家建材局，为了理顺纵向关系，编制了建材管理职能配置图；为了理顺横向关系，编制了与各部门横向联系的主要业务图，在完善新机构的运行机制、实现科学化管理方面，迈出了可喜的一步。

理顺部门之间的关系，自机构改革以来进行了两轮工作。第一轮是在“三定”中，通过职能的合理配置，解决了一批职能交文重复问题，制订了新的分工合作关系。第二轮是新机构运转后，围绕着建立新关系，在“三定”验收中，又解决了一些新的问题。

在协调中难度大、时间长的，有专业部门与国家专业投资公司职责划分问题；文化部、广播影视部、新闻出版署在音像制品出版发行方面的管理分工问题；驻外使领馆中各外派部门的机构、编制、干部管理等方面的协调问题。验收过程中，还陆续解决了物资部与机电部下达年度计划与安排合同订购任务的衔接，以及相应的物资保证问题；解决了税务局与财政部的关系间题，税务局与高检、高法、铁道、邮电、银行、工商、海关等部联合下达加强税收征管工作的通知，加强了税收的征管工作；解决了国家工商行政管理局与物资部门对钢材市场管理监督方面的分工与协作问题，工商局与技术监。督局在产品质量监督方面的分工问题，工商局与海关总署在查缉走私方面的分工问题；解决了计生委与经贸部对人口基金管理方面的协调问题；还有国家计委、人事部、劳动部在劳动工资计划、工资基金管理、保险福利工作方面的分工问题等。这些问题大小不等，共计解决了30多个。从而明确了职责分工，减少了部门间的扯皮现象。此外，还有一些部门的问题在继续协调解决之中。

二、做好后续工作，完善和深化改革

1989年在各部门“三定”验收的基础上，做了大量完善与深化改革的工作，尤其是直接影响行政部门行政管理职能发挥的相关问题，如机关后勤服务体制的改革，老干部服务及其机构的改革，以及清理整顿非常设机构等一系列工作，并同时核定了相应的机构与编制。

（一）逐步推进中央国家机关后勤体制改革

党的十一届三中全会以来，机关后勤工作进行了一些改革，主要是在后勤服务方面采取行政办法和经济办法相结合的方法，改善了后勤管理，提高了服务水平，取得了一定的成效。但是，这些改革是初步的，还不能适应政治体制改革和经济体制改革深入发展的形势，也不适应机关工作和机关后勤工作自身发展的要求，需要进一步从体制上进行改革。

1988年国务院机构改革，提出了以转变职能为中心的要求，对机关后勤工作的职能也进行了分解。1988年11月，国家机构编制委员会在《关于中央一级国家机关人员编制管理和行政预算的几个问题的通知》（国机编〔1988〕32号）中指出：“国家机关的后勤服务工作不属于行政管理职能，承担上述工作的车队、食堂、医务室、电话总机、维修班等单位的工作人员改为使用行政附属编制，按行政编制的一定比例核定。”为落实《通知》的精神，在对国务院各部门的后勤工作状况进行调查研究、分析论证的基础上，1989年3月，国家机构编制委员会印发了《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》的通知（国机中编〔1989〕7号），提出了机关后勤体制改革的原则和主要内容。

机关后勤体制改革的基本原则是：贯彻机构改革的精神，合理配置职能，精简机构和人员，提高工作效率；减少后勤事务对机关行政领导的干扰，使之集中精力处理政务；正确处理经济效益和服务效益的关系，把提高服务水平放在首位，不单纯追求经济指标；坚持勤俭节约的方针，减少行政经费的支出；不加重职工的个人负担。

后勤改革在管理体制方面的主要内容是：

1.明确划分职能，为今后逐步实行社会化服务准备条件。目前的机关后勤工作是由行政职能和服务职能两部分组成的，机关的财务管理、房产管理、基本建设管理、物资设备分配、环境秩序管理等，属于行政管理职能。机关的食堂、车队、医务室、电话总机室、礼堂、技工班和其他工勤人员担负的工作，属于后勤服务职能。

2.划转编制，将从事后勤服务职能的人员从机关行政编制中划出，转为使用行政附属编制。按职能定编制，从事行政职能的人员使用行政编制，从事后勤服务职能的人员使用行政附属编制，并按照机关行政编制的一定比例核定。使用行政附属编制的人员，由国家拨给行政服务费，其工资、住房、公 费医疗、退休等待遇不变。

3.不增设机关后勤行政机构，后勤服务的机构根据各部门的实际情况，可采取多种形式。由于机关后勤体制改革刚刚起步，各部门情况又有很大不同，后勤服务机构列为行政附属编制后，机关后勤机构的组织形式还需作进一步的探索，不宜统一规定。但后勤服务机构的设置要有利于管理和服务的密切配合，有利于减少管理层次，提高办事效率。根据上述原则和要求，各部门后勤工作的组织管理，可以把管理职能和服务职能由一个机构统一管理；也可以把管理职能和服务职能分开，由管理机构和 服务机构分别管理；几个部门在一个大院办公的，后勤服务工作可由一个部门统一管理，人员编制和经费采取分摊划转的办法解决，避免在一个院内搞多个“小而全”的服务机构。

根据国机编〔1989〕32号文件的精神和国机中编〔1989〕7号文件的有关规定，1989年4月至12月，对国务院所属的41个部委、19个直属机构、7个办事机构和国务院办公厅，进行了机关后勤行政附属编制的核定。截至1989年12月底，核定工作基本结束。共核定国务院机关后勤行政附属编制4624名，机关行政编制由核定前42911名减少为37697名。

（二）加强老干部服务工作，改革老干部服务机构

为了加强对离退休老干部的管理和服务工作，根据（国机编〔1988〕32号）文件的精神，对老干部机构的服务职能作了明确规定，老干部管理机构主要是根据党中央、国务院关于离退休干部的政策，做好本部门离退休干部特别是离休干部的安置 和服务工作。其职责是：组织离退休干部阅读、学习文件和参观、疗养等活动；落实按规定享受的政治、生活待遇；管理离退休干部活动场所，组织开展文娱和体育活动；做好离退休干部的易地安置工作和帮助解决生活中的实际问题；负责离退休干部 经费的管理；向真属单位老干部工作机构转发和传达有关离退休工作的文件。根据老干部服务机构的，性质、职能及其工作特点，对有关具体问题作了以下规定：老干部管理机构根据服务工作量大小和实际工作需要来确定，老干部机构的编制，随着离退休干部人数的增减，每年调整一次，各部门不得将老干部机构的编制挪作他用；有些部门与所属单位共同设立老干部机构或老干部活动场所的，其工作人员的编制，由各单位在批准的编制内分摊划转；老干部经费的管理办法，按有关部门的规定执行。

根据规定，国务院各部门为离退休服务的工作人员列为行政附属编制，其机构称为老干部局（离退休人数少的称处），是各部门的附属机构，开支离退休人员管理和活动专项经费，在机关行政经费预算中单列科目。老干部局（处）的工作人员，包括管理人员、医护人员、司机等，其配备人数按管理和服务的离退休人数多少来确定，一年核定一次。

这次对老干部机构和编制的核定工作，只在国务院工作部门的范围内进行。因这项工作具有较强的政策性，在具体核定过程中，采取了分步进行的办法，大致分三个阶段：第一阶段是调查摸底阶段，主要了解目前国务院各部门离退休老干部的规模和结构；第二阶段为征求意见阶段，主要了解老干部管理部门和人事部门对这次由机关行政编制改为行政附属编制的意见和建议；第三阶段为审批阶段，共审批国务院1989年度各部门老干部局41个，老干部管理行政附属编制1977人。

（三）进一步清理整顿了非常设机构

多年来，国务院根据工作需要，陆续在常设机构之外，设置了一批非常设机构。其中多数是跨部门或跨地区的综合、协调性机构，以及研究、拟订某些重大方针、政策，提出规划或改革方案的机构。这些非常设机构做了大量工作，发挥了重要作用。但是非常设机构过多，也造成职能上的交叉重复，影响了行政管理的规范化。因此结合国务院机构改革，本着精简、统一、效能的原则，对原有的非常设机构进行清理整顿是十分必要的。

国务院非常设机构，至这次机构改革前共有77个，机构改革后调整为44个。在这44个机构中，属于保留或合并的38个，新设的6个，对这些机构分别不同情况，落实其职能，有的重新核定了编制。

1.已撤销的非常设机构，其尚未完成的任务，转到有关部门，结合各钾门“三定”落实。

2.有34个非常设扒构，其日常工作由有关部门承担，或办事机构设在有关部门的，都不另行审定其编制。

3.有10个非常设机构需单列编制，除个别机构其职责任务和人员编制还需进一步协调外，其他的都已确定了办事机构，共核定编制233人。审定的原则是：属于新设的非常设机构，本着从严掌握的精神，进行审定；原有的办事机构，原则上不扩大编制；对任务无变化，原编制长期不满的，按实有人数审定编制。

同时在《国务院关于非常设机构设置问题的通知》中，明确规定了非常设机构的设置原则及审批程序，加强了管理。一是明确属于有关部门职责范围内的工作，或可由部门承担的任务，一律不再设非常设机构；二是非设不可的，也不单列编制，其日常工作由主管部门负责；三是对某些确需由有关部门协同完成的任务，可建立部际联席会议制度，由主管部门负责同志牵头进行协调。同时明确国务院需要新设非常设机构时，要经国务院常务会议讨论决定，其中需单设办事机构的，要经国务院主管机构编制的部门审核等。

三、核定驻外机构编制，理顺外派部门的关系

根据1988年第八次编委会的要求，把驻外机构编制的核定，做为国务院机构改革的一部分进行部署。这项工作涉及面广，关系复杂，任务量大，既包括明确职能，理顺关系，又包括机构、领导职数、编制的核定。

为了做好驻外机构的“三定”工作，对驻外机构的现状及存在问题，进行点面结合的调查研究。首先征求各使领馆对调整机构编制和理顺关系的意见，同时反复与外交、经贸、文化、科委、教委、总參等外派人员集中的部门进行研究，并组织力量 对一些同类型的使领馆进行典型调查。我国驻外使领馆在党中央和国务院的领导下，坚持了改革开放的方针和独立自主的和平外交政策，做了大量工作，但在内部管理体制方面存在着关系不顺的状况，针对当前形势的需要与存在的问题，研究制定了关于核定驻外使领馆机构编制及理顺关系的一 些规定性意见，经各部门的多次修改，最后由编委会审定。

1.加强使领馆的集中统一领导。明确要两手抓，既抓对外工作的大事，又抓内部工怍中的大事，尤其是思想政治工作。建立健全使领馆的会议制度，搞好领导班子团结。同时要扩大使领馆对馆内各项工作的领导和协调权，强化外事纪律；扩大对使领馆人员的管理权。

2.进一步明确使领馆职能。驻外使领馆的基本职能是，贯彻执行独立自主的和平外交政策，为我国四化建设创造一个比较良好的国际环境。根据中 央的对外方针和国别政策，办理外交交涉及其他涉外事宜，积极开展各项对外工作，维护国家的主权和尊严。同时，要加强形势调研和综合调研的职能；要为改革开放服务，加强同世界各国经济技术合作与贸易交流的职能；要按照政企、政事分开的原则，逐步将属于企事业单位的职能转交给他们，加强宏观的管理和协调职能；要适当减少后勤服务性工作。

3.优化人员结构，改革干部管理制度。提髙外交官的比例，减少行政工作人员及工勤人员的比例。逐步统一外派人员的考孩、奖惩、晋升制度。逐步完善驻外人员的培训制度，不断提高外派人员的 政治素质和业务素质。

4.加强机构编制的日常管理。驻外机构编制和领导职数要按法定顺序进行核定审批，各外派部门如需增加或减少机构、编制和领导职数，均需按规定经批准后执行。

四、加强机构编制管理方面的法制建设

在国务院机构改革的同时，机构编制管理的法制建设工作正在同时进行。国家机构编制委员会1989年第一次会议就明确提出，要把完善行政运行程序，建立行政法规与预算约束机制做为机构改革的一个重要内容。要求将各部门的“三定”方案，包括职能、机构、编制、职位分类、运行程序、工作规则等，逐步用行政法规固定下来。其后，国家机构编制委员会办公室专门成立了法制建设小组，研究法制建设的思路。

1989年初，国家机构编制委员会办公室在“1989年国务院机构编制工作的安排意见”中，提出了逐步建立机构编制管理法规的3项任务：（1）收集国内外行政管理法规或有关规章制度资料，进行综合研究；（2）制订机构编制管理法制建设的初步规划意见；（3）逐步制定机构编制管理的法律规范，并积极参与全国人大常委会修改《地方组织法》工作。

（一）收集资料、综合研究

首先用了近半年的时间，广泛收集了国内外行政管理法规或有关规章制度的资料，并进行综合研究。先后整理了：“建国以来关于机构编制管理的法规及政策性文件”；“国内理论界关于机构编制管理法制建设的理论观点综述”；“国内中、英文版书刊关于国外机构编制管理法制建设的资料索引”。

在收集资料的同时，召开各种类型的座谈会，研究并提出了：“建国以来机构编制管理法制建设的经验总结”、“机构编制管理法制建设的基本思路”“制定《国务院机构设置与编制管理条例》的初步意见”；“建立部门组织条例的初步意见”；“建立各部门内部组织规章的意见”；“关于积极参与全国人大常委会修改《地方组织法》工作的初步意见”等。

（二）制订机构编制管理法制建设的初步规划

在调査研究的基础上，拟定了机构编制管理法制建设的初步规划，并向全国人大常委会内务司法委员会、全国人大常委会法工委、国务院法制局做了汇报，征求了有关专家、学者的意见，于1989年3月形成了《关于机构编制管理法制建设的初步意见》。

机构编制管理法制建设的目标，是要建立一个规范齐备、内容具体、操作便易、罚则明确、高度权威的法律体系，推进我国行政管理体制法治化、科学化、现代化的进程。为实现这一目标，相应要建立一系列法律规范。在行政组织规范方面，除了进一步完善宪法中有关行政组织的条款和国务院组织法、地方各级人民政府组织法外，还需要建立 国务院各部门的组织法规、地方各级人民政府的组织法规、各级各类行政机构内部的行政组织规章。在编制规范方面，要制定行政机关编制法，包括国务院机构设置与编制管理条例和地方各级人民政府机构设置与编制管理条例；要制定事业单位机构设置与人员编制管理条例；要在人大、法院、检察院钽织法中增设有关机构编制管理的条款；并在将来制定党派群众团体综合管理法规时，设立有关机构编制管理的条款。

要确立编制法在法律体系中的地位。由于我国宪法、组织法内容简约，对机构编制管理的规定比着改革政府管理这一富于挑战性的任务，如：强调下放权力，控制公共行政经费开支的规模，研究改进行政服务工作的质量等。但是，不同的历史背景 和经济、文化条件决定了不同的国家必须寻求适合自己的管理模式。国际行政科学学会总干事卡洛斯•阿尔马达指出，与其建立一种普遍性模式，不如考虑具体情况，从各国不同的条件出发。印度政府行政改革助理秘书班德帕得亚依和巴基斯坦人事部常务副部长哈利尔说，对于发展中国家来说，在行政管理改革中破除旧的管理观念，解决过多的行政层次和实际下放政府管理权力显得异常重要而 艰巨。

关于行政管理改革的目标，代表们普遍认为，必须达成总体目标与具体实施的统一。70年代一些国家期望毕其功于一役的综合性行政管理改革以失败而告终的教训，要很好地记取。他们认为，中国在政治体制和行政管理改革总目标下进行的中 央政府机构改革和今后将进行的地方政府机构改革、法制化建设等，是符合有计划、有步骤地推行行政管理改革的构想的。

来自菲律宾的东部地区公共行政组织秘书长古斯曼先生介绍了菲律宾所进行的行政改革经验。菲律宾政府行政改革的一条重要经验是，首先要解决前沿服务问题，即各收税、发放证卡、牌照、通行证以及医疗服务等直接与民众有关的各项服务工作的改进，以加强政府机构与人民之间的沟通，克服政府的官僚主义、减少人民对政府的抱怨。代表们还认为，为了保证行政管理改革的顺利进行，必须考虑行政组织的保证作用。

（二）行政管理改革的内容和方法

关于改革的内容，有的代表认为，所谓行政体制，是指行政权力结构及其运转方式。政府行政管理体制改革的主要内容有五方面：（1）政府职能总体配置与行政组织结构的合理化；（2）行政决策的科学化；（3）行政执行以及信息反馈系统的完善化，完善政府各部门的行政首长负责制和健全政府内 部指挥渠道；（4）政府工作人员的素质及人员结构；（5）规范行政行为，完善行政运行机制。有的代表则提出，行政管理体制改革包括三方面：（1）机构的改革，包括精简机构、减少人员；（2）体制的改革，包括运行程序、计划执行方式的改革等；（3）人力资源的发展。还有的代表认为，行政管理体制改革包括两部分，一部分是结构的变化，如职权、精简机构和人员、完善行政程序等，另一部分是政府工作人员行为的变化，如培训人员，奖励制度，政府工作人员的责任和独立工作能力，等等。

运用科学的方法进行行政管理改革，也是一个极为重要的课题。意大利大学合作协会行政发展部主任亚力多•弗兰尼介绍，在意大利，质量管理的措施和管理办法被运用于行政管理当中，取得了良好的效果。时间测量、公众评估、交叉比较、数据比较等方法都是提高行政效率和检验行政管理改革的有效途径。

（三）关于政府的作用

代表们普遍认为，随着经济的发展和技术革命的推进，政府的作用在不断变化。但对变化的趋势有不同认识。有些代表认为，政府应该尽量避免对经济和社会的干预，政府职能应趋于弱化；政府应当卞放权力，发挥社会组织的作用，不要压抑其积 极性和活力。另一些代表提出，政府是社会发展的 一种积极因素，应充分发挥政府对经济和社会的干预作用，强化政府职能。尤其是第三世界国家，由于经济文化相对落后，各类资源相对短缺，社会组织发育不完善，社会变革往往导致各方面利益冲突 加剧，要求强化政府职能，充分发挥政府政策导向、宏观调控的作用，从而对整个现代化进程进行有效的干预和引导。当然，这种强化主要是加强政府宏观调控职能，加强政府对全社会各个方面的综合管理职能，这与权力下放，增强企业和基层的活力的过程并不矛盾，而是一种双向的、相辅相成的过程。

多数中外代表认为，政府必须对企业进行必要的管理。有的代表认为，政府对企业的管理，主要是三个方面：一是任命理事长、厂长、或经理；二是对资金的投入、贷款的多少作出决策；三是通过审计部门评估企业的运转情况和经济效益。有的国家对企业的管理更少一些，他们主要对企业高级领导和会计人员进行培训，计算投资和取得利润的比例，评估企业的效益。

（四）中央政府和地方政府的关系

70年代以来，许多国家特别是发展中国家，强调权力下放，强调中央政府与地方政府的平衡。实践证明，首先，权力下放要有明确的指导原则和明确的内容，否则就很难取得成功。其次，划分中央和地方政府的职权要注意平衡，明确哪些是中央政 府独享的权力，哪些是中央政府与地方政府共享的权力，哪些是地方政府独享的权力。凡是对国家有重大意义的事情，应当由中央独享，并且不受地方的任何影响，如国防、外交、货币、邮政、铁路等。公共服务性事务，如教育、卫生等，应由中央与电方共享，中央和地方都有管理的职能。再次，落实权力下放、落实中央与地方职权划分要采取周密有效的措施来保障，否则已经下放的权力又会回到中央政府，已经明确的职权又会混淆不清。要运用法律手段、计划手段、财政手段进行调控。最后，在划分中央和地方政府职权的过程中，财政上要给予必要的保证，事权应和财权相一致。

在权力下放的同时，必须加强中央对地方的宏观调控。各国代表介绍了一些好的作法：一是加强 法制化，通过立法明确各自的管理权限，并通过法律制裁越权行为；二是对地方政府官员的控制；三是通过财政拨款计划进行控制。大多数国家的中央 政府收入占总收入的大部分。中央政府通过建设项 目来调控地方经济的发展。

（五）关于科学决策

代表们普遍强调了决策咨询的重要意义，并介绍了各自进行决策咨询的方式。各国都十分重视专家、经验丰富的政府官员、了解民意的人、社会名 流和对社会舆论有影响的人物，向他们咨询对政府决策的意见。有的国家成立专门的咨询机构，有的 国家组织临时性的委员会和特别任务小组，有的举行定期的谈话或不定期的听证会，有的国家把决策方案交给社会上的研究单位去做，有的国家聘请专家参与政府内部的方案制订等等。加拿大公共行政协会执行主任加利姆伯蒂介绍说，加拿大内阁有40个成员，实际上并不以内阁会议的形式来决策，而是在内阁里分设14个专门的委员会，各委员会每两周开一次会，讨论和决定重大事项。美国公共行政协会主席英克等人还强调，科学的决策必须依赖于准确和全面的信息，还需要建立灵敏的跟踪反馈机制，以便及时了解决策的效果和及时进行修正。

（六）行政管理的法制建设

代表们认为，对于行政管理的法律体系，要有合理的考虑，注意法律规范间的效力、层级，不能盲目追求法律文本的数量。很多国家还注意了清理那些过于繁杂、甚至相互矛賤的政府部门的指令、命令、规定等。有的代表还强调，要有专门的机构来监督行政管理法律的实施。

六、进一步贯彻治理整顿、 深化改革的意见

按照党的十三届四中、五中、六中全会的精神，联系当前机构编制与行政管理的实际情况，认真贯彻治理整顿和深化改革的方针，根据李鹏总理几次指示精神，1990年总的指导思想是：稳定机构，理顺关系，严格控制编制，巩固改革成果，完善运行机制。对于地方机构编制工作，要继续贯彻落实1989年国家编委《关于当前地方机构编制工作安 排的通知》。

（一）稳定现有机构，严格控制增设机构、机构升格和编制膨胀

国务院机构改革巳按预定方案实施并经验收，在治理整顿期间，就需要稳定现有国务院机构总体格局，以维护全党、全国稳定大局。因此，除经国务院特殊批准的外，在治理整顿期间，现有政府机构不再调整，现有机构级别不再升格，行政编制和 领导职数一般不再增加。

在中央、国务院统一部署地方机构改革之前，地方各级机构也要保持稳定，除党中央、国务院特殊批准的外，严格制止增设新的机构、提高机构规格和扩大人员编制。对于一些明显职责交叉重复或可有可无的机构（包括非常设机构），在符合机构改革方向和不突破现有机构总额的前提下，结合各地的实际情况作局部调整，但必须严格按照规定履行报批手续，禁止各行其是乱开口子。

结合治理整顿，进一步抓好地方各级机关超编人员的消肿工作。从今年起，要根据各地的超编情况，采取逐年递减、分步实施的办法，真正把这项工作落到实处首先要对省级机关提出切实可行的 消肿计划和指标，同时省要抓地、市、县机关的消 肿工作，各地都要相应制订出具体的消肿方案和实施步骤。

稳定机构，严格控制，不仅是为了服从稳定大局，而且是为了下一步地方机构改革准备条件，消除障碍。

（二）完善行政运行机制，逐步推进行政管理改革

机构改革是一个长过程，在机构进行调整以后，需要在新机构的运转过程中，不断完善行政运行机制，推进行政体制改革，以逐步提髙工作效率，增强政府活力。当前的重点：一是严肃政纪，严格 行政行为准则，杜绝各自为政、自行其是，消除互相扯皮，甚至越权行为，严肃编制纪律，查处违纪行为；二是逐步建立起部门之间既有分工，又有合作的协调制度，完善部门之间的协调机制；三是逐步建立起行政机构、编制管理和行政经费的预算约束制度。在此基础上，逐步完善我国行政体系。

（三）继续做好地方机构改革的准备工作

要根据治理整顿的新情况，按照计划经济和市场调节相结合，发展有计划商品经济的要求，进一步探讨地方机构改革的基本思路、方针、原则和重点，分别研究提出省、市、县各级机构改革的基本框架。要继续抓好地方机构改革的试点工作：一是 协助哈尔滨市机构改革试点的实施工作；二是抓紧研究制定河北省、青岛市等省市机构改革试点方案；三是研究深化深圳市机构改革的深化与完善；四是进一步总结和完善中等城市机构改革的试点工作；五是切实加强对县级机构改革试点工作的指导，认真总结和推广卓资县、藁城县的改革试点经验，为全面展开县级机构改革打下良好的基础。除目前由中央直接抓的试点外，有条件的省市也可以根据自身的情况，选择若干单位进行试点，以便取得经验，在下一步适当时机开展地方机构改革作好充分准备。

（四）加强行政管理的法制建设

行政管理的法制建设，还刚刚起步，任重而道远，但改革的成果不通过法规固定下来，是不可能真正得到巩固的，因此要把行政法规的建设放到极 为重要的位置上来。一是各部门要在完善“三定”的 基础上，建立与健全部门内部的各种规章制度，在明确司局、处室职责分工的基础上，完善各种办事程序；二是选择有条件的部门，尤其是那些从长远来说，机构与职能能够保持稳定的部门，制订部门组织条例和部门组织法；三是尽快出台机构编制条 例，进一步以法规形式明确机构编制审批程序和有关标准，运用法律手段控制机构编制的膨胀。在此基础上，逐步制订与完善各项行政法规，包括国务院组织法与各级地方政府组织法。

（五）进一步加强事业单位的机构编制管理，推进事业单位管理的科学化与标准化

首先要认真做好国务院各部门所属事业单位的清理核批工作，加强对地方各级政府所属事业单位机构编制管理的指导；其次，在做好清理整顿的基础上，开展事业编制管理的理论研究，健全管理的方法与制度总结推广行之有效的管理方法和经验；第三，要组织对国务院各部门及各级地方政府的分类，以及各类研究机构、开展事业单位机构编制的研究和制定工作，使事业编制管理逐步走向科学化和标准化。

（尹光华 顾家麒 王金华执笔）