一九八九年经济体制改革要点

(一九八九年二月十四日）

国家体改委

一、一九八八年经济体制改革的进展情况

一九八八年初，中央提出了 “稳定经济，深化改革”的基本方针，国务院批转了国家 体改委《一九八八年深化经济体制改革的总体方案》，对改革任务作了配套安排。一年来， 我国虽然出现了经济过热、通货膨胀的复杂形势，遇到了较大的困难，但由于坚决贯彻了 党的十三大和十三届三中全会确定的方汁、政策，经济体制改革在各个领域继续向前推进， 在许多方面取得了新的进展。

(一)企业承包经营责任制不断发展和完善。这是一九八八年改革取得的最重要的成绩。 实行承包制的预算内全民所有制企业，由一九八七年底占企业总数的83%，扩大到90%以 上。承包企业中，约二分之一采取了竞IV招标的办法.涌现出--批企业家人才，促进了 企业内部的各项改革。超过半数的承包企业实行了 I:资总额同经济效益指标挂钩.特别是 有不少企业积极推行优化劳动组合，这对于打破“铁饭碗”、“铁交椅”，改变企业人浮于事 的状况，起了一定作用。

在发展、完善企业承包制的同时，各地还努力探索深化企业改革、促进机制转换的新 形式。一是通过企业兼并，实现要素存量的流动组合t据二十五个省、市初步统计，已有 两千多个经营不善或微利、亏损的企业被兼并。二是进一步做到政企分开。如上海、沈阳、 重庆等地都选择了若干大企业进行试点.使其享有更大的日主权。三是在重庆等地进行了 税利分流、税后还贷、税后承包的试点。四是在少数免业试行股份制，同时在成都，武汉 等地试办产权转让市场，推动企业改革，探索社会主义公有制的新形式。

(二）价格的调整和改革迈出了较大的步子。去年.经国务院和有关部门批准出台的价 格调整和改革措施有十二项。甚中主要有：煤炭按发热量汁价平均每吨提价四元，原油每 吨提价十元，工业用电每度提价二分：普遍提高粮食、油料、糖料的收购价格；各地先后 提高四种主要副食品售价.同时给居民发放补贴：放开十二种名烟，名酒价格；对部分进 口物资实行代理价。这些措施对于调节供求关系、促进产业结构的优化.起r积极作用。但 同时也推动了市场；售物价指数的上升。

(三）生产要素市场、外汇调剂市场迅速扩大。生产资料实行市场调节的部分不断增加。 据物资部统计，-九八八年企业计划外购进物资的比重已由一九八七年的55. 9%上升为 67.7%。金融市场扩展很快，银行同业拆借达数千亿元；截止八月底，债券、股票发行额 累计已超过九百亿元；六十一个城市开辟了国库券交易市场；票据承兑、贴现也有发展。房 地产市场也初步发展起来，全国已成立房地产交易所二百七十多个。劳务市场、技术市场 都有较大的发展。在大城市还相继建立了外汇调剂市场，截止十-月底外汇调剂额达五十 六亿美元。

(四）对外开放在广度和深度上都有显著进展。中欠确定广东、福建两省作为综合改革和幵放试验区；新建的海南省实行更加开放的政策.将成为最大的经济特区。沿海经济发 展战略初步实施.开始取得效果。对外贸易全面推行r承包经营贞任制.轻工、工艺、服 装三个行业和汽车、电子行业中的少数大型免业集闭实行外汇全额留成、放开经营、自负 盈亏.有效地调动了各方面出口创汇的积极性，全年进出口总额首次突破--千亿美-元，比 上年增长24. 4%，出口商品结构也有所改善。

(五)宏观调控体制也有不少改革„新组建的国家计委加强了综合管理、间接调控的职 能，加强了对产业政策、汁划体制改革等重大问题的研究。对预算内投资开始实行了基金制 管理。完成了新的国家税务局的组建工作，提高r税务部门的地位。实行了六种类型的地 方财政包干体制，调动了地方发展经济、增收节支的积极性'。农业银行全系统试行经营责 任制，收到较好效果。银行利率水平略有提高，利率结构也有调整。

(六）政府机构改革取得了初步成绩。基本完成厂九个新部、委的组建和各部、委的 “三定”工作。取消了十五个专业主管部门的物资分配调拨职能，将其原有的物资供应机构 并入物资部。结合投资基金制的建立，组建了能源、交通、原材料等六个专业投资公司，作 为国家投资活动的主体。各级地方政府机构的改革也在积极准备，并进行了试点。

一九八八年经济体制改革取得了不少新的进展，方向也是正确的.怛在改革的具体步 骤安排上也有某些局部失当的情况。当前经济生活中出现的经济过热、通货膨胀、市场秩 序混乱、社会分配不公等现象，其原因除了经济建设上急于求成的思想与传统体制下的投 资扩张机制仍在起作用外，与改革中存在的问题也有直接的关系。这些问题主要表现在以 下三个方面。

第一、企业承包制不够完善。政府部门对企业的直接干预仍然过多。企业的激励机制 虽有所增强，但风险机制和自我约束机制比较薄弱，负盈不负亏、内部“大锅饭以及职 工个人分配的增长超过劳动生产率增长的倾向没有得到扭转，相当一部分企业实际经济效 益的提高并不明显。

第二、现有的宏观调控体系不能适应经济决策权相对分散、利益趋于多元化的新情况， 出现一定程度的失控状态。计划、财政、银行三方面没有形成互相协调、互相制约的机制， 银行缺乏执行货币政策和信贷政策的相对独立性。由于原有的调控方式和手段部分失效，新 的方式和手段又很不完善，致使中央对国民经济的实际调控能力有所降低，财政收支、信 贷收支失衡.货币发行失控，能源和重要生产资料的供求也有较大缺口。尤其对迅速增长 的预算外资金和超过生产实际增长的消费基金，缺乏有效的控制和引导。由于产业政策不 明确、不配套、不具备优胜劣汰机制等原因，无论在“放”的时候，还是在紧缩的时候，都 难以做到区别对待、促进结构优化。

第三、在一半左右商品的价格放开、大批新的竞争者涌入市场的情况下.未能相应建 立新的市场组织，缺乏完善的市场规则和监督管理体系，加剧了市场的混乱状态。经营环 节多而乱，一些公司利用行政权力、垄断地位或其他特权倒卖紧俏商品乃至计划指标、批 文，牟取私利；层层加价、层层抽头，使流通费用大幅度上升；少数商贩进行非法交易活 动，制造和出售伪劣商品，严重损害消费者利益。市场秩序紊乱还使大量财富流入少数人 手中，一方面减少了国家的财政收入，另一方面造成社会分配不公，引起群众的广泛不 满。

上述问题，大部分属于商品经济发展到一定阶段和新旧体制转换时期难以完全避免的， 有些问题则是由于缺少经验，发生局部的、小的失误而带来的。所有这些问题的根本解决， 只能依靠坚持改革、深化改革，逐步实现整个经济机制的转换，绝不能因为出了这些冋题 就模糊了改革的方向，动摇了改革的决心和信心。

二、一九八九年经济体制改革要点

根据党的十三大和十三届三中全会精神，一九八九年经济体制改革的指导原则是：紧 紧围绕治理经济环境、整顿经济秩序这个中心，把深化改革的重点放在发展、完善已经出 台的各项改革措施上，同时要利用治理整顿的有利时机，积极稳妥地进行深层改革的试验 和探索。每项改革都要有利于控制投资需求和消费需求，消除经济过热.抑制通货膨胀；有 利于产业结构的合理调整，提高经济效益、增加有效供给；有利于促进经济机制的转换，逐 步建立社会主义商品经济新秩序。

一九八九年改革的主要内容是：进一步完善和发展企业承包经营责任制，着重强化企 业的竞争机制、风险机制和自我约束机制；积极探索体制转换时期宏观调控的新方式、新 手段，在实行总量控制的同时，突出结构调整；建立市场规则，加强监督管理，促进市场 发育；认真做好改革的各项基础性工作。

各级体改部n要同各有关部门密切配含.抓好党屮央、国务院已发布的一系列改革措 施的贯彻落实。深入下去抓住几项重大的专项改革，在少数城市或企业进行试点，切实抓 出成效。现对具体改革任务作以下安排。

(一)把深化企业改革、提高经济效益作为首要任务。

完善和发展企业承包经营责任制。认真贯彻实施《中华人民共和国全民所有制工业 企业法》、《中华人民共和国企业破产法》（试行）和《全民所有制工业企业承包经营责任制 暂行条例》.坚决履行承包合同。新承包的企业和需要重新签订承包合同的企业，都要引入 竞争机制，实行公开招标.优选经营者和承包方案。积极推行全员风险抵押承包，企业亏 损时，应用抵押金补偿。打破地区、部门和所有制界限，推进企业承包企业。

企业承包合同中应包含科技进步的要求。由国家体改委与国家科委研究制定一套考核 企业科技进步的指标，纳入承包含同。

深化企业内部配套改革。企业有权根据自己的特点决定机构设置。厂内各级管理人 员应实行竞争上岗、择优选任。稳步推行优化劳动组合，富余人员的安排,目前主要靠厂 内消化。

建立健全劳动定额，层层明确权力和责任。企业内部工资形式和奖金分配办法，在执 行国家收入分配政策的前提下.由企业自主确定。

加强经济核算，严肃财务纪律和财务监督。有条件的企业都要建立厂内银行，严格执 行成本条例，大力压缩营业外开支和集团购买力，从严控制奖金和实物发放。

积极推进企业兼并。兼并应在竞争过程中进行，坚持产权有偿转让原则，对被兼并 、企业的资产必须认真评估。有条件的城市，要筹建专门从事资产评估的组织，并积极开拓 '产权转让市场。企业兼并必须注重实效，以优化产业结构、产品结构和企业组织结构作为衡量标准。

重点扶植和培育若干大型企业集团、由国家体改委会同国家计委、财政部，根据产 业政策的要求.选定若干重点企业集团，实行总承包，在国家计划中单列，放开经营，使 其成为发展绞济和对外贸易的骨干力量。

稳步试行以公有制为主的股份制。-九八九年主要试行由企业内部职工购买股票和企业之间相互参股的股份制，选择少数符合产业政策要求、经营状况较好、内部管理较为 健全的大中型企业进行公开发行股票的试点…有条件的新建扩建企业、由兼并组成的企业 和免业集印，可实行股份制的绀织形式。所有股份制企业必项坚持股权平等、同股同利 ，利润分享、风险共担的原则.严禁侵蚀国有资产和变相扩大个人分配。尽快颁行国有企业试 行股份制的暂行办法印有关法规.并据此对现有股份制企业逐步进行改造和完善。

积极做好出售部分国有大企业资产、实行债务股票化的准备.促进企业改革的深化。由国家体改委会同时政部织织研究具体方案，制定有关法规.选定-批企业先行评估资产并 做好股票发行的准备工作，争取一九九〇年得以实施. .

有计划、有步骤地拍卖小企业。国有小企业.原则上都可以拍卖。一九八九年优先拍 卖那些因经营< 苦连年亏损或微利的企业、按优化结构要求应该拍卖的企业。要建立各有 关方面的代表参•加的拍卖组织，认真清产核资.含理确定底价.实行公开拍卖。拍卖收入 除部分到为社会保险基金外.其余归同级固有资产管理部门，对这部分收入的使用也应作 出必要的规定，^禁将其转化为消费基金。由同家体改委会同财政部尽快制定企业拍卖的办法和有关法规。

(二）逐步建立有利于总量平衡和结构优化的宏观调控体系。

坚持国民经济总量平衡制度。生产和建设计划的安排应覆盖全社会的经济活动。要 按照财力、物力的实际可能，确定投资和消费基金的增长，力争实现财政收支、信贷收支、 国际收支以及重要投资品与投资规模、商品可供量与社会购买力的平衡，逐步形成宏观经 济总量的综合平衡机制。

改进投资管理制度。预算内、预算外投资都要纳入各级计划，进行综合平衡，并依据 产业政策，以税收、信贷及必要的行政手段进行调控。对全民、集体、个体和其他经济成 分的投资主体的投资活动，采取不同的管理方式。扩大基建项目招标的范围，严格履行合 同。

现有的国家专业投资公司要真正实现政企分离，逐步向国家控股公司的方向发展。在 资金使用上，应增加参股和贴息的比重，充分发挥引导投资的作用。

按照逐步减少指令性计划指标.建立商品分类管理体制的要求，调整商品和物资统 一分配调拨的范围与权限，扩大生产资料市场。一九八九年，国家计委管理的商品和负责 平衡的统配物资，以及各部门管理的指令性计划物资品种，都将有所减少。

对国务院确定的几种商品的专营，要加强跟踪监测，及时解决发生的问题，保证其顺 利实施。各级地方政府均无权增加专,商品的品种。

加强中央银行独立执行货币政策和信贷政策的职能，尽快建立商业性贷款与政策性 贷款分别管理的制度。中央银行实行垂直领导。

将目前中央银行所承担的专项贷款逐步转给专业银行。适当提高中央银行的再贷款利 率和专业银行的贷款利率。改进存款准备金制度，按不同存款来源规定不同的准备金率，并 选择适当时机提高存款准备金率。在提高准备金率以前，可用提高存款备付金率的办法进 行调控》同时，增加非银行机构在中央银行的特种存款，并将其贷款纳入信贷平衡计划,,建 立清兑中心，承担金融机构之间的淸算业务。

专业银行逐步实行企业化经营。一儿八九年，农业银行要在总结经验的士础上.继续 完善承包制。其他专业银行要迮立和完善各种经营责任制，做好企业化经营，各项基础工 作。

进-步改进财税管理体制。中央和地方都要试编复式预算,省级税务机构、实行 中央与地方政府双重领导，以中央领导为主；主要负责人，由国家税务局提名.人事部审 核任命。省以下的税务机构由省垂直领导。修改和完善税收征管条例，强化税收征管工 作。 '

着手研究逐步将企业税前还贷改为税后还贷的办法，并抓好i式点。在重庆、上海等城 市继续搞好降低所得税、税利分流、税后还贷、税后承包的试点_.

实行区別对待、扶优限劣的信贷政策与财税政策，促进产业结构的合理调整。对 需要扶植的企业，在税收、货款上继续给予适当优惠。如因提高贷款利率而暂时无力付息， 经银行和计划部门严格帘定，可采取“过渡贷款”的形式，即提高利率部分暂不归还，将 其转入下期贷款木金。对-•般加工工业.尽量减少减免税照顾，并在贷款上予以必要的限 制。

逐步将建筑税改为投资税，按建设项H投资额征收，并根据产业政策实行差别税率，最高档可达100%。

(三）抑制和引导消费，缓解分配不公，促进分配机制转换。

12.进一步完善现有的企业工资总额与效益挂钩的办法。坚持职工实际收入的增长低 于劳动生产率增长的原则。多_数企业工资总额与效益挂钩应增加一个按不变价格计算的劳 动生产率指标。有条件的企业，积极推广工资总额与实物量挂钩。由国家体改委和劳动部 会同有关部门着手研究企业工资总额与行业的资金利润率和工资利润率挂钩等办法，并可 选择一、两个城市进行试点。

13.运用税收手段，调节个人收入分配。对工资外各类收入采取分类设税、一次征收 和实行税款代扣的办法。未经国务院或财政部批准，各地区、各部门自行减免奖金税、工 资调节税的各种规定一律停止执行。一九八九年在少数大中城市的党政机关和部分高收入 的行业，进行建立个人收入申报制度的试点。为加强对个体工商户、私人企业的税收征管， 可选择几个城市试行“有奖发票”办法。

调整消费结构，引导购买力分流。提高储蓄存款利率，增加货币回笼。为此需要 增设一种新的物价指数，即从一九八八年十二月份开始，按月环比.作为调整利率和储蓄 保值的依据。

鼓励居民购买债券、股票。大力推进住房商品化，分期分批出售公房。严禁压低公房 售价，变相化公为私。开展住房储蓄业务。对某些高档消费品开征特别消费税。坚决按照 国务院的规定，压缩和控制社会集团购买力。

加快社会保险制度的改革。在继续完善全民所有制单位职工养老保险统筹办法的 同时，选择少数城市进行职工交纳部分保险费、个体户和农民主要由个人交纳保险费的养 老保险制度改革试点；在丹东、四平、黄石、株洲进行医疗保险制度改革试点；选择少数 城市开展建立失业保险制度的试点。在深圳、海南进行社会保障制度综合改革试点。

成立全国社会保险制度改革的领导机构，负责规划、协调和推动这项重大改革。

(四）整顿市场秩序，促进市场发育。

继续抓紧抓好清理整顿公司的工作„除国务院授权的极少数公司外，其他所有公 司都必须同政府部门脱钩，不得兼有调拨物资、审批投资项目和外经外贸等方面的权力，也 不再承担行政管理职责，要办成真正的企业。坚决贯彻执行中央关于党政军机关工作人员 不得在公司兼职、离退休干部不得在其原单位管理的公司任职的规定。各类公司必须严格 执行国家的收入分配和调节政策。

尽快颁布公司条例。所有公司都要重新登记注册，严格公司成立的审批制度。各类公 司必须按照规定的经营范围依法经营、照章纳税，严禁倒买倒卖，牟取暴利。

整顿各类批发企业，改进市场组织。所有批发企业必须重新审查登记，核定经营 范围。

在上海、天津等地试办跨地区的批发企业集团或综含商社。在郑州、武汉、吉林等地 试办农产品期货市场。选择少数地区试办区域性共同市场。在若干中心城市试办拍卖市场， 开展各类公物的拍卖业务。由财政部抓紧修订公物处置管理条例，各类需要处理的公物.必 须拍卖出售，不得私下贱价处理。

大力推行交易的公开化、票据化。企业自销的生产资料，除纳入合同管理的部分 外，都应进入交易市场，禁止场外交易。齊遍实行商收倍用票据化，改变企业之间拖欠挂 帐的做法、.税务、工商管理部门要严格审查经营者的建帐状况，对不建帐或建帐不合标准者，限期建立含格的营业帐簿，否则处以罚款或吊销其营业执照。

J9.严格控制物价上涨，逐步建立分类价格管理制度。任何地方、部门和企业都不得 擅自提高国家直接管理的生产资料、消费品价格及劳务收费。计划外生产资料和重要消费 品凡国家规定最高限价的，必须严格执行。凡已放开的商品，继续实行市场价格，但其中 极少数商品调价，须实行申报制度，具体范围由物价部门确定。进口商品在国内销售，也 要遵守有关的物价管理规定。整顿医疗、教育部门的收费办法、收费标准。

建立健全由政府有关部门、舆论宣传单位、民间组织共同组成的市场监督体系。政 府有关部门要划清职责，协调配合，加强市场监督，打击违法交易，并要解决监督者接受 监督的问题。注意发挥消费者协会等民间组织参与市场监督管理的作用。继续实行举报制 度，严肃已颁布的各项市场法规，并抓紧制定反垄断法、反不正当交易法等有关法规。

(五）加强改革中期规划的研究制订工作，继续抓好综合改革试点。

结合编制国民经济和社会发展的“八五”计划，由国家体改委组织社会力量，在 总结十年改革经验和对体制中的重大问题进行深入调查研究的基础上，共同研究制订“八 五”期间经济体制改革规划，力求将改革的目标、任务和步骤具体化，以发挥其对深化改 革的指导作用。各地区及有关部门也要结合实际和“八五”计划，研究制定本地区、本部 门的中期改革规划。

地方体改部门应进入政府序列，充实力量，提高干部素质，改进工作作风。体改部门 的同志必须加强学习，深入实际，调查研究，并要和计委等经济管理部门紧密配合，加强 横向、纵向的信息交流，及时研究改革中出现的新问题，提出具体可行的对策建议。

继续抓好综合、专项改革试点工作。总结广东、福建、海南改革开放试验区和若 干有代表性的综合改革试点城市的经验，研究新情况、新问题，提出进一步搞好试点的新 要求。积极推进产权制度、税利分流、市场组织、政府机构、住房商品化以及建立社会保 障体系等方面的专项改革试点，及时总结经验，做好在面上推广的准备。