经党中央、国务院批准，中国人民银行管理体制改革开始启动。根据这项改革方案，中国人民银行撤销三十二个省、自治区、直辖市分行，组建九个跨行政区的分行。在东南亚发生金融危机后，我国继续加快金融改革，扩大金融对外开放，在建立现代金融体制、现代金融制度和维护良好金融秩序方面出台了一系列措施，充分显示出党中央、国务院加快建立社会主义市场经济体制的信心。

（一）在中国，人民银行如何设置分支机构，已制定了一定的原则，那就是按经济区域设，不普遍设

1983年，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能后，央行的组织机构也相应地作了调整，当时，原人民银行的机构基本上一分为二，分出一部分去工商银行，留下一部分作为中央银行。几年来，人民银行总行的机构按照履行中央银行职能的要求，进行了调整，这种调整主要在执行货币政策职能和金融监管职能的一些机构上。例如，金融管理司分为银行司、非银行金融机构司、保险司、计划司也几经变更，其他部分司局也分分合合，有过一些调整，这种变化总的说来，是与中央银行职能的逐步明确相适应的，当然，在现行的职能部门设置上，仍然存在不尽合理之处，例如，业务司局和非业务司局的比例不协调，这些都是需要进一步完善的。然而，在中国人民银行机构设置的问题上，矛盾比较多的主要还是分支机构。

在中国人民银行刚开始专门行使中央银行职能的时候，对于如何设置分支机构的问题，有过一定的原则，那就是按经济区域设，不普遍设。《银行管理暂行条例》规定“中国人民银行根据经济发展需要设立分支机构”，这种原则在很大程度上参考了美国联邦储备体系和其他一些国家中央银行的做法。但是，实际执行的结果，却完全背离了这一原则。我们曾看到的中国人民银行分支机构，一是完全按行政区划设置，省（自治区、直辖市）设一级分行，地（市）设二级分行，县（市）设支行；二是层层都设分支机构，除了京、津、沪三个直辖市，其余省区大多一设到县，不仅如此，在省会城市，不但设省分行，还设市分行；同时，在地区所在地的县城，不仅设二级分行，还设县支行。到1996年底，中国人民银行在全国的分支机构（包括省、市分行和县支行）共有二千多个，全行职工共十多万人。是世界上分支机构最多、人数最多的中央银行。

为什么中国人民银行的分支机构设置与已确定的原则背道而驰？这有其历史的客观原因。改革以前，中国人民银行作为一家开办工商信贷和储蓄业务的银行，在当时的计划经济条件下，它的分支机构不仅遍布全国各地，而且完全按行政区划设置。当它专门行使中央银行职能时，由于不像当年美联储那样平地新建，而以原有机构为基础，很难不留下一些原有机构设置的烙印。另一方面，当时我国城市改革刚刚开始，政府仍是严格按行政系统管理经济，银行也还是按行政区划分配信贷资金。因而，即使此时设立了跨省市的大区分行，下面还得设省分行，信贷资金仍要由省到地（市）再到县，按行政区划层层分配下去。因此，当时没有设大区分行，而是按行政区划设了省分行，地（市）分行，开始时，人民银行保留的人员并不多，至于县一级是否设机构，当时并无定论，因为无论是参照国际通行做法，还是从县一级实际的业务考虑。中央银行在县一级设机构都没有很大的必要。因此，当时只有一部分县设了支行，但是，不设县支行的地方政府对此很有意见，认为这是不重视他们的表现，在许多地方政府把中国人民银行分支行视为自己下属部门的背景下，这种抱怨是很难避免的。同时，由于后来工商银行县支行代理人民银行国库、发行库职能时，与其他专业银行产生了一些矛盾，又由于在金融机构的发展中，各专业银行没有坚持既定的专业分工，在扩大业务范围时出现了诸多矛盾与纠纷，需要人民银行出面协调，于是，在以后几年中人民银行不断扩充人员、增设机构，最后，除了京、津、沪三个直辖市，其余省、自治区的绝大多数县都普设了支行。

（二）人民银行按行政区划层层设置分支机构，使监管力度明显受到影响

在政府管经济的情况下，地方政府必然要涉足金融。但金融政策是全国统一的，不管是货币政策还是监管政策。中央银行必须实行统一的金融政策，不管是它的总行还是分支行。这些政策从总体上说，应该是与各地利益一致的，但这并不能保证与任何地方的要求都相吻合。由于中国的各级政府都直接承担发展经济的责任，一些地方政府从当地经济发展的需要出发，往往要求金融部门给予当地较多的倾斜，甚至向金融机构下指示、发文件，干预金融机构正常的经营活动，这很容易与中央银行的监管要求发生冲突，在目前情况下，人民银行分支机构如果对当地金融机构严格监管，一旦查处金融机构的某些违规经营活动，只要这些行为是地方政府所要求的，地方政府就可能出面干预，使中央银行的监管不能贯彻到底。一些地方政府力争取更多的信贷资金，还往往让当地人民银行的分支行牵头，协调各家银行的资金筹措，使人民银行分支行在某种程度上成为当地政府的资金筹措部门，造成人民银行分支行职能错位，削弱了金融监管。有些地方还向人民银行的当地分支行下达批设金融机构任务。人民银行分支机构由于在诸多方面要依靠地方政府，他们很难抵御某些行政干预，不得不帮助地方向中央要资金、要规模、要机构批设指标，给人民银行总行和中央的宏观政策的实行带来一定的影响，在1992年后出现的经济过热中，这一点表现得尤为明显。

人民银行分支行的基本职能是监管金融机构，但以往的机构设置，却使人民银行分支行很难从严监管当地的金融机构。因为，人民银行和国有商业银行的分支机构都是按行政区划设置的，而且都按行政区的行政别级确定其相应的级别，地方性金融机构也仿照国有商业银行确定行政级别，使得当地人民银行分支行与其监管对象的关系，成为相同级别的政府部门之间的关系，监管力度明显受到影响。

人民银行按行政区划层层设置分支机构，每层机构的职能部门都纵向对口，横向（与地方政府）对口，队伍必然庞大，而真正从事金融监管的人员则只有很少一部分，各级分支行的工作既要层层向上级行报告，又要向当地领导汇报；在省会城市和地区所在地，省市分行、地县分支行双设，同一件事情两家机构管，这种状况，影响工作效率，加大监管成本，造成人力、财力资源的浪费。

鉴于上述问题， 1993年，在党的十四届三中全会决议和金融体制改革方案上，都明确提出中国人民银行要积极创造条件跨行政区设置分支机构。 1995年初，全国人大通过的《中国人民银行法》，也明确规定中国人民银行要按履行职能的需要设置分支机构。但是，由于认识的分歧，由于那几年中央银行的首要任务是抑制通货膨胀，没有足够的精力去改革自己的分支机构，另一方面，当时人民银行的分支行正在大力转变职能，加强监管，整顿金融秩序，如果同时进行分支机构的调整，不太妥当。因此，在1994年进行的那一轮金融体制改革中，中央银行分支机构的调整，没有实际进行。

当然，对中央银行的机构设置，当时，人们的认识上并不完全一致。有些人认为我国中央银行承担着金融监管的职能，因此，中央银行的分支机构也应按行政区划进行设计，这种说法似乎不无道理。但是，从各国通行的做法看，承担金融监督职能与按行政区划设置分支机构并无必然联系。英格兰银行是全面承担金融监管职能的中央银行，但其分支机构并不按行政区划设置，而且其分支机构的数量十分有限。倒是并不主要承担金融监管职能的德国中央银行，由于历史原因，从50年代初到90年初，一直保留着按行政区划设置州中央银行。从实际效果出发，要使分支机构的设置既精简又高效、业务需要应该成为机构设置的基本依据，同时考虑经济区域的因素，尤其是在我国这样一个幅员辽阔的国家，后一因素更不能忽视，显然，这两大因素与行政区划都没有必然联系，尽管有些分支机构的实际设置可能正好和行政区划一致。为更好地履行中央银行的职能，应在统一认识的基础上，逐步完善中央银行机构的设置。

（三）从国际惯例看，中央银行分支机构设置的方式，一般都按经济区域或业务量多少来设置

国外中央银行分支机构设置的方式，都受各国不同时期政治经济条件的影响。外国中央银行分支机构设置有三大类：一是按经济区域设置，美国51个州，设12个大区储备银行；印度29个邦，设4个大区理事会负责邦级行政单位的金融监管，另设14个直属分行，负责货币发行和信贷业务；墨西哥32个州级行政单位，设9 个大区行，二是按业务量设置，日本47个地方行政单位，设置33个分行。英国4 大区，下辖53个郡， 91个区，设5个分行。澳大利亚9个州级行政单位，设6个分行。三是按行政区设置，如东西德合并前的西德中央银行一德意志联邦银行。从总的情况看，按经济区域和按业务量设分支行，是各国中央银行设分支机构的一般原则。当然，这只是一种大的分类，实际上，各国中央银行设置分支机构时，在遵循某种基本原则时，也必然受其历史发展、传统习惯、政治体制、中央银行职能等诸多因素的影响。

美国是按经济区域设置中央银行分支机构最典型的国家。这一局面的形成，与当时美国联邦储备体系按新颁布的法律组建以及美国作为联邦制国家需要照顾各州利益有关，它按经济状况划出12个储备区，每个区设一家储备银行，在各储备银行基础上建立联邦储备体系领导机构──理事会。政策出自储备体系的理事会，业务则分别在12家储备银行开展。从其实际职能看，理事会相当于一些总分行制中央银行的总行，联邦储备银行则相当于分行。按经济状况划分储备区，排除了各州的行政干预，减少了利害关系的影响，同时也有利于储备银行的合理布局。为开展业务的方便，在各储备银行下面还设有25家分行，日本银行在全国主要城市设立了33个分行，主要依据是业务量，但也考虑地理条件等因素。如北海道是相当于我国省一级的行政区，因为这里是日本主要的农业区，就中央银行的业务量而言，显然比不上东京、大阪、名古屋这些地区，但因为地域辽阔，日本银行在这里设了三家分行，原联邦德国根据1957年颁布的《德意志联邦银行法》而组建的德意志联邦银行，是废止了原来实行的联邦、州两级中央银行体制，而由各州中央银行与柏林中央银行一起与德意志诸州银行合并而成的，建立统一的中央银行后，原来的州中央银行就成了实际上的一级分支机构，这种按州设分支机构的做法，显然考虑了历史因素。 1992年11月1日《德意志联邦银行法》第四次修订版实施以后，全德共设9个州中央银行，各州中央银行大致以面积相同的辖区为基础，每个州中央银行管辖一个或多个州.其中5个州中央银行分别管辖2个或3个州. 州中央银行的管辖地域就不再与该州的区域完全一致了。州中央银行的设置，以业务量为主要依据。到1993年，州中央银行下面的分支机构共有188个。意大利银行在主要城市设了17个分行，但为了办理库业务，又在91个县设立了二级分行，这种设置，在一定程度上兼顾了由行政区划所产生的业务需要。

（四）人民银行组织机构设置的几条原则

货币政策的执行功能，一定要尽可能地集中并与行政区划保持一定距离，这样可以减少行政力量对货币政策的影响。

在中央银行吞吐基础货币的手段逐渐以公开市场业务为主之后，需要面对金融机构办理基础货币业务的只有再贴现业务，这种业务量不宜太大，相对集中在一些分行办理，有利于减少行政干预。

金融监管要实行下管一级的原则，以减少同级干预。中国的金融机构，由于历史的原因形成了在各级行政区注册并有相应级别的现状。

由同一驻地同一级别的中央银行分支机构监管当地金融机构，难以做到铁面无私。因而在中央银行机构设置时，可考虑用下管一级的原则，设置分支机构。

保持中央银行金融服务体系的相对完整与稳定。

人民银行承担着一些与货币政策相对独立的服务功能：现钞发行、代理国库、联行清算和余融统计。由于这些功能不直接与地方利益联系，很少受到外来干预，又由于这些功能技术性强，在人民银行机构设置时，应注意保持系统的完整性。

减少同一地理领域人民银行机构的重复设置，按照交通、通讯设施的情况调整相邻机构。

近几年，各地人民银行分支行已根据这一原则合并了一些地区、县市同城设置的机构，合并了一些交通发达地区的县级机构。

 (五)人民银行的独立财务预算管理制度,为其专心致志地履行央行的职能、职责奠定了基础

中央银行开展银行业务，必然会发生费用开支和营业收入，相应地会出现盈余或亏损；中央银行不可避免地存在财务问题，建立科学合理的财务制度，对于中央银行履行其职能有着十分重要的意义。

改革开放以前，中国人民银行的财务实行完全的预算制，财政对银行基本上采取利润全部留给银行充实信贷基金的政策。改革开放以后，由于财政赤字，于是，财政提高了银行利润的上缴比例。 1986年，规定人民银行和各专业银行实行利润留成制度。人民银行每年利润的7%可以留作奖励基金、福利基金和发展基金，留成后的利润再按62％和38%分成，38％充实信贷基金， 62％上交财政。这一财务制度的核心，是利润留成。

鉴于以利润留成为核心的人民银行财务制度，影响人民银行履行中央银行的职能， 1993年，金融体制改革对人民银行原来的财务制度作了重大改革，取消了人民银行总行和分支行的利润留成制度和缴税制度，实行独立的财务预算管理制度；人民银行各分支行每年编制财务收支计划，由总行批准后执行；各项收支相抵后，实现利润全部上缴中央财政；亏损由中央财政拨补；人民银行系统的财务预算纳入财政预算，接受财政监督：人民银行分支机构工作人员（除工勤人员以外）实行行员工资制。在1995年全国人大通过的《中国人民银行法》中，肯定了这一改革措施，以法律条文的形式规定了人民银行的独立预算制度。

对人民银行财务制度的这一重大改革，消除了人民银行的利润动机，为其专心致志地履行中央银行的职能、职责奠定了基础。从总体上说，这一改革是成功的。 1994年以来，中央银行一直实行适度从紧的货币政策，严格控制基础货币的投放。从人民银行本身的财务角度看，收入是减少的，如果仍实行利润留成制度，至少会遇到很大的阻力。由于实行新的预算制度，就不再存在上述问题。

但是，现行的中央银行独立预算制度，在实际运行中，也存在一些问题。首先，目前的预算制虽然名为独立的预算管理制度，但似乎看不出与其他政府部门的预算制度有什么实质的差别，体现不出“独立”的内涵。中央银行的财务活动不仅与一般银行的财务活动有着本质区别，而且与一般政府部门的财务活动也有很大的不同。中央银行的业务活动服从于它进行宏观调控和金融监管的需要，不以利润最大化为经营目标。有许多业务本身就是政府职能的体现，如对商业银行的稽核检查等，它并不能向被监管对象收取费用，即使收费，也不能考虑利润的因素。所以，中央银行的财务制度不能等同于一般商业银行的财务制度，它在某种程度上带有政府财务制度的色彩。这一点，现行的人民银行预算制度已经体现出来了。另一方面，中央银行的活动与一般政府机构的活动也有很大的区别，政府机构是财政支出部门，它本身没有业务收入，即使有，也只是很少量的( 排除违法违规的乱收费和自办经济实体等所得的不正常收入），它的支出也基本上是一个常数（如果不考虑物价上涨的因素），所以，政府机构的财务制度就是按照预算进行日常开支的财务制度。而中央银行有业务收支，且它的收支要随调控要求的变化而波动，并非一个常数。因此，中央银行的财务制度也不能等同于政府的财务制度。正是因为中央银行的业务及其收支具有这种特殊性,其财务制度也具有某种特殊性。人民银行的预算制正是考虑到这种特殊性才加上“独立”两字的。但在实际执行的过程中，这一点却未能充分体现。这表现为，人民银行的预算本来应有较大的弹性，以适应调控业务的需要，但现行做法却要求人民银行将收支计划报批后实行，在财政赤字居高不下的情况下，有关部门往往对人民银行有较高的利润要求，预算的弹性基本不存在。这样，实际上预算只能就低不就高，这对人民银行的业务活动，必然带来某种不利影响。

从目前许多国家中央银行财务制度的实际形式看，相对独立是其比较普遍的特点，归纳起来就是：1、中央银行的财务活动服从业务需要，而业务服从宏观调控目标需要。为此，在必要时，即使是亏本的交易也必须做；2、中央银行的财务列入国家预算之内，但又具有很大的灵活性。中央银行的财务收支最终与国家财政联系在一起，因此，列入国家预算是应该的。但中央银行的财务收支又有相当的不确定性，所以，不能完全象政府机构的预算那样规定中央银行的开支，应该具有灵活性；3、中央银行的费用开支须区别对待。在中央银行的开支中，有一部分是经营活动的开支，这部分开支具有不确定性；有一部分是日常行政开支，这部分开支比较确定，与政府机构的费用开支比较接近。4、中央银行的财务收支要按一定的标准进行，但中央银行本身应有较大的自主权。中央银行开展业务中的财务收支，凡可以订立标准的，一般应订立标准，以防止开支的随意性；凡不能订立标准但可以规定范围的，一般应规定范围，以防止波动幅度过大。但中央银行在自我约束的同时，在财务开支上必须具有较大的自主权，否则，就很难适应经常变化的情况。综观世界,由于各国国情不同,其中央银行财务制度的具体特点也有区别。日本银行的经费支出是根据预算制度进行的，每个年度的经费须经大藏大臣审批同意，其决算要根据日本银行法的规定行事。每个年度的剩余资金留出法定积累金、红利及其他公积金之后，须全部上缴政府，从总体上看，这是管得比较严厉的一种财务制度。但即便如此，日本银行开展各项业务活动，仍然根据实际需要进行，不因财务问题而瞻前顾后，美国联邦储备银行的财务制度则比较灵活，它允许各联邦储备银行根据业务需要自主地决定各种收支，到年末，在其全部收益减掉各项支出、提留必要的储备、支付股息后，其余部分统一上缴国家财政，国外中央银行财务管理制度中的合理因素，是可供我们借鉴的。

（六）人民银行的独立财务预算管理制度，总体上是成功的，但需要进一步完善

人民银行现行预算制财务管理制度已经实行了多年，总体上是成功的，同时还存在某些问题。因此，在坚持这一财务制度的同时，需要进一步完善这一制度。这种完善，主要包括两个方面:

从财务制度应该为履行中央银行职能服务这一要求出发，完善现行预算制度。对于人民银行为宏观调控需要而开展的经营业务（如公开市场业务、再贴现业务等）所发生的收支，与日常管理所发生的开支，按不同的办法进行管理，前者根据实际发生额做帐，事前只是预测性的框算，事后据实认帐；后者事先编制收支计划，成为需要报审的预算，并在实行时进行严格控制，随着科技进步的加快、金融监管复杂程度的提高以及货币发行、支付清算体系的发展，人民银行基础设施建设所需的开支将会逐年增长，在其收支计划中应充分考虑到这一点。

坚持中央银行财务制度的完整性和统一性。尽管人民银行的各项收支可以采取不同的方式进行管理，但作为一家统一的银行，它的一切收支，不管是人民币业务的收支还是外币业务的收支，不管是总行的收支还是分行的收支，不管是表内的收支还是表外的收支，都应并入大帐、统一核算。这样做，对于加强人民银行的财务核算是十分有利的。中央银行不以利润为目标，并不等于不需要经济核算；而要进行经济核算，不把所有的收支都入帐，是无法准确反映财务情况的。这样做，也有利于国家的监督和审计，由于中央银行的收支和盈亏与国家财政连在一起，财政监督和国家的审计都是必须的。如果不把收支全部进帐，这种监督和审计就很难有效地进行。

                                       《上海证券报》

                                 《新一轮改革中的中国金融》