十一届三中全会之后，随着改革开放的启动，中国的经济发展出现了前所未有的活力，经济体制也逐步向管制更加宽松、更加适应生产力方向发展，尤其是农村改革的突破，极大地促进了农业生产，农业生产取得了在计划经济体制下从未有过的连年增产，1984年粮食更是增产4070亿斤。但粮食增产以后所需要的市场、销售渠道等与城市尚存的原来那套体制格格不入，农业生产所需要的生产资料也难以获得，城市当中经济体制的改革迫在眉睫。1982年9月举行的党的十二大，明确提出了有系统地进行经济体制改革的任务，并且指出这是坚持社会主义道路、实现社会主义现代化的重要保证。

1984年以后，随着国民经济形势的进一步好转，经济工作的中心逐步由调整转向改革，改革的重点也逐步由农村转向城市。党中央和国务院在当时针对改革的进程作出了一系列重要决策和指示，以城市为重点的整个经济体制改革步伐进一步加快，改革范围进一步扩大，整个改革形势酝酿着一次战略性的突破。

1982年9月，胡耀邦同志在中共十二届一中全会上当选为中央政治局常务委员、中央委员会总书记。十二届三中全会前夕，小平同志在谈到十二届三中全会的中心议题时说："最理想的方案是通过一个改革文件。十一届三中全会在政治上、经济上都起了很多的作用，这次三中全会能否搞一个改革文件？这个文件将对全党起巨大的作用。就搞这个文件，别的就不搞了。"主持起草这个改革的文件自然而然地落在了时任总书记的胡耀邦同志身上。

1984年2月，从特区视察回京的邓小平同胡耀邦等人谈话时指出，我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放。3月13日，胡耀邦邀集薄一波、余秋里、姚依林等召开座谈会时提出：要解决一批经济理论和实践中的问题，对一批过了时的经济术语要检查一下，有哪些问题妨碍了经济指导思想。例如生产和消费、价值规律、市场、物价等问题。 　

1984年5月中央成立了由胡耀邦、赵紫阳、胡启立、胡乔木、姚依林、田纪云同志组成的中央经济体制改革文件起草领导小组，组织了一些同志对文件的起草进行研究和酝酿。《决定》起草工作期间，胡耀邦同志多次亲自参加文件起草工作座谈会，就《决定》起草的内容和方向提出诸多重要的建议和意见。譬如他指出：要写得"高"一些，原则一些，要搞出个"历史性的文件"。他还提出可分为8个问题来写，包括改革的必要性，建立一个有活力的社会主义新体制，国企改革，价格改革，等等。起草小组花了一个多月拿出提纲，交到北戴河会议。

1984年6月9日，在由万里、胡启立、田纪云等同志共同参加的文件起草工作会议上，胡耀邦同志更是对文件起草工作提出了一些具体的意见："改革……是我党拨乱反正以来确定了的方针，要坚定不移地走下去。改革要贯彻在四化的全过程中，全党必须把四化和改革紧密地联系起来。""我们的国家是在经济不发达的情况下取得胜利的。现在要较快地富裕起来，力量还很单薄，完全靠国家包起来一切事业是不可能的。国家、集体、个人要一起上，允许集体、个人搞开矿、办能源、办交通。"　

7月中下旬，起草小组成员被通知到北戴河进行讨论。胡耀邦在听取汇报时，认为提纲还是没有脱离原来的调子，很不满意，他强调，这是个历史性文件，一定要写好，提出要写进发展多种经济成分。他提议调整起草小组班子。部分同志回原单位，另从中央部门调林涧青、郑必坚、林子力等人参加起草小组，小组负责人是林涧青（时任中共中央书记处研究室副主任）、袁木。这个调整进一步强化了起草小组对有关市场改革问题的认识。之后，起草小组重新讨论整个文件的框架，提出了新提纲。 　

8月5日，胡耀邦接见起草小组全体人员，表示基本同意新提纲，逐条讲了些意见，并要求20日前拿出新的稿子，于9月上旬交给在北京组织的高级干部大讨论。8月7日，起草小组成员立即按照新提纲，重新分工起草第四稿。郑必坚、王愈明和谢明干负责写前三条。8月15日，新稿完成。

8月30日，胡耀邦到玉泉山同起草小组座谈。他再次要求在总结前几年改革经验的基础上有所突破、有所前进。在谈到邓小平讲"贫穷不是社会主义"时，他说："什么是社会主义？社会主义就是要消灭贫穷，要让全体人民都过上好日子嘛。不能把贫穷当做社会主义。"在讲到中央高度集权的计划体制的弊病时，他引用了列宁的话"完整的、无所不包的、真正的计划'官僚主义的空想'"，并说："什么'无所不包'！能包得起来吗？包起来的结果就是经济没有活力，市场商品匮乏，人民生活困难。"还说："什么是计划？计划就是打算、预计嘛，不可能算得那么准确。计划就是计划，不是法令。"在讲到发展个体经济时，他说："有人反对发展个体经济，怕导致资本主义。怕什么？它们不过是太平洋上面几个小孤岛而已，掀不起什么风浪！"根据胡耀邦的意见，起草小组又立即分题、起草、综合、互相修改，集体"过"稿子，于9月5日形成了第五稿。

9月3日，胡耀邦会见中组部召开的全国企业领导班子建设座谈会全体代表。胡耀邦指出：必须明确一个总的指导思想，即各个部门、各条战线都必须紧紧围绕四个现代化进行自己的工作。在企业发展方面，胡耀邦强调：要重视智力劳动创造的价值，发挥技术人员的作用，要充分发挥知识分子的作用，厂矿企业的领导班子同党政班子不一样，特别是企业行政班子，要懂专业，要懂生产的全过程，会搞经营管理。打不开局面的，要坚决调整。在城市经济改革方面，胡耀邦说：三四十万个企业，特别是骨干企业，是当前国家财政收入的主要来源。把企业内部活力调动起来，创造更高的劳动生产率，是最重要的问题。要做到这一点，有很多因素，但关键是领导班子。列宁说："要研究人，要寻找能干的干部。现在关键就在这里；没有这一点，一切命令和决议，只不过是些肮脏的废纸而已。"怎样研究人，怎样寻找能干的干部，把工作建立在一套制度上，保证符合"四化"要求的干部源源不断地、成千成万地提拔到领导岗位上来。胡耀邦还说：现在是八十年代，中国的革命大大地向前进了，情况不同了，局面不同了，即使是过去成功的经验，有的现在也不适用了，不适应现在的新情况、新形势。所以，各方面都要进行改革。改革就是在这样的历史背景下提出来的。