—— 2003年10月31日高尚全在中国经济体制改革研究会成立20周年大会上的讲话

中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，是进一步深化经济体制改革，促进经济和社会全面发展的纲领性文件。我们要认真学习《决定》，深刻领会《决定》，全面贯彻《决定》。下面从两个方面谈点体会。

一、中国25年改革的基本经验

改革开放以来，中国社会经济、政治、社会生活的各个方面都发生了深刻的变化。中国成功地突破了传统的计划经济体制束缚，初步建立了社会主义市场经济新体制， 确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，基本形成了全方位、宽领域、多层次的对外开放格局。改革，促进了社会生产力的发展，推动了中国由农业社会向工业社会的转型，发展成为世界第六大经济体，综合国力和人民生活的总体水平得到了显著的增强和提高。

《决定》提出，完善社会主义市场经济体制要贯彻“五个统筹”，做到“五个坚持”，即要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发 展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；“五个坚持”是坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持尊重群众的首创精神，坚持正确处理改革发展稳定的关系，坚持统筹兼顾，坚持以人为本。这“五个统筹”和“五个坚持”， 是总结了改革开放20多 年来的经验，是针对我国经济社会发展中存在的问题提出来的。“五个统筹”和“五个坚持”体现了“三个代表”重要思想的要求，体现了改革的基本经验，对改革能否顺利进行有着重大意义。中国的经济体制改革不仅确立了改革的基本目标和方向，并且在不断的实践探索中逐步丰富和深化了具体目标、策略和推进方式等方面 的内容。正是由于这种多方面的探索和实践，中国改革的经验是非常丰富的。

1．坚持人民创造财富的观点，把实现共同富裕作为改革的最终目标

中国改革在本质上是社会主义制度的自我完善，改革的根本目的是解放和发展生产力，重新确立人民在创造社会财富中的主体地位，不断提高人民的生活水平，这是广 大人民最直接最现实的利益。中国在改革初期就明确提出，中国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾，必须坚持以经济发展为中心。把走共同富裕之路作为启动和推进改革的重要目标，这就使改革具有了广泛的社会基础和动力。1992年， 邓小平先生又进一步明确了判断改革开放基本方向的三条标准：“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”。这三条标准的提出，不仅有力地打破了困扰改革的一些传统意识形态束缚，更由于反映了最广大人民群众的现实利益和根本利益要求，从而使 改革迅速跨越了新旧体制的“分水岭”，沿着市场经济的取向逐步推向深入。

2．坚持效率优先、兼顾公平，各种要素按贡献参与分配

中国改革的最终目标是实现共同富裕，然而，在经济发展水平较低和平均主义盛行的改革初始阶段，中国面临的主要问题是如何激发要素主体创造财富的积极性，通过 经济效率的提高为实现共同富裕创造条件。确立效率优先、兼顾公平的原则，各种要素按贡献参与分配，不仅有助于打破传统体制下平均主义对提高经济效率的束缚，而且也使针对传统体制弊端的改革有了现实的切入点，从而启动由计划体制向市场体制转轨的实际进程。与此同时，由于中国的市场空间长期受到计划经济体制 的束缚，改革一旦突破这种束缚，经济发展就会释放出巨大潜力。因此，在改革的初期和中期，经济增长“做大蛋糕”可以使社会普遍受益，效率与公平的矛盾还不十分突出。随着改革的深化，市场竞争机制作用的范围和深度扩展，竞争导致优胜劣汰，必然形成一定程度的分配差距。从理论上说，这种差距如果根源于平等竞 争，对于经济效率的提高和增加社会财富是必须的，在这个意义上，效率与公平是统一的，坚持和维护公平必然导致效率的提高。然而，由于体制转轨中权力介入市场导致的不平等竞争和分配差距过大，不仅不利于效率的提高，而且不利于社会稳定和经济发展。因此，中国在改革中一方面通过加强政府分配职能和建立社会保障 制度，抑制收入分配的过大差距，另一方面通过权力监督和反腐败来保护平等竞争和效率。虽然由于中国分配差距扩大成因复杂，控制效果至今还不是很理想，但在处理效率与公平关系方面的努力，总体上维护了转轨时期社会经济的稳定与发展。

3．坚持改革的渐进推进与重点突破相结合

中国改革推进的主导方式具有明显的“双轨”特征：一方面，在传统体制的外围和薄弱环节，通过“放开搞活”突破传统体制一统天下的格局，培育和生长出新的体制 因素和力量；另一方面，在传统体制内，通过“微调”的方式，为新体制不断扩大成长空间，为传统体制的转轨创造条件。这种双轨推进的方式并非完全各自独立进行的，双轨之间的互补、比较、竞争、渗透与摩擦乃至冲突，是改革得以渐进深化的重要因素。通过“放开搞活”，中国出现了个体经济、私营经济、外商投资经济 等新的市场竞争主体，形成了对传统体制的冲击，对传统体制内的国有企业改进效率提供了示范，从而推动了传统体制内改革的逐步突破。通过不断地“微调”，传统体制在计划、财税、价格、投资、政府职能等方面逐步向市场体制靠拢，从而促进了新体制力量的日益壮大。这种渐进性与重点突破相结合的“双轨”推进方式， 保证了经济增长主体由政府和国有企业主导向市场主导的平稳过渡，使改革与经济发展形成良好的互动局面，实现了市场取向的长期改革目标与确保经济持续快速增长目标的统一。

4．坚持产权多元化，大力发展混合经济

中共十六届三中全会《决定》明确提出，“产权是所有制的核心和主要内容。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产 权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础”。

资本社会化是社会化大生产和市场经济发展的客观规律和必然要求，在当前经济全球化和知识经济的推动下，资本社会化已经成为不可逆转的大趋势。资本社会化首先 是传统意义上的私人资本占有方式的重大变革，它是建立在个人产权清晰、产权多元化基础上的新型“社会资本”。与此同时，以往由政府经营的国家资本越来越普遍地采取了社会化占有方式，以解决资本“非人格化”所导致的产权“虚置”和低效问题。中国在向市场经济体制转轨的改革中，最深刻的突破在于通过多种所有制 的发展，形成了产权多元化的市场主体，重塑了市场经济体制的微观基础，成为经济持续快速发展的动力源泉。尽管中国明确提出产权多元化是在20世纪90年代之后，但此前的改革实践和理论探索明显具有这一取向，并为产权制度变革准备了条件。中国目前事实上已经初步形成了混合经济形态，各种产权融合形成的非国有经济产出比重已经达到2/3， 并且成为经济快速增长的重要力量。中共十五大以后，产权多元化改革开始成为探索公有制有效实现形式的重要内容，解决国有（公有）资本“非人格化”所导致的产权“虚置”和低效问题逐步提到了改革日程。在产权多元化和发展混合经济已经成为现实和社会共识的条件下，以保护个人产权和改革国有产权经营管理模式为主 要内容的产权制度变革已经日益引起广泛关注，这一变革的推进，将进一步扫除经济和社会发展的体制障碍，与市场经济体制相适应的混合经济形态将得到进一步巩固和发展。

资 本社会化必然导致多元化产权相互渗透、融合成为混合经济形态。在资本社会化、产权多元化成为基本趋势的条件下，现代混合经济概念将逐步取代传统的所有制概念来对现实经济发生实际影响。中共十六届三中全会《决定》已经明确提出了发展混合经济的基本方向，即“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混 合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”《决定》关于产权制度、混合经济以及公有制实现形式的明确表述，反映了社会主义市场经济发展的内在要求，是探索公有制和市场经济相结合有效形式的发展，也是中国改革理论发展的深化。

5．坚持微观基础重塑与宏观调控体系建设相结合

中国改革前的计划经济体制是以计划和行政命令为协调手段的集中统一的经济体制，基本不存在现代市场经济意义上的宏观与微观分野。中国改革前期的主要任务是以“双轨”推进的方式，在原来“大一统”的经济中发育和重塑出市场经济运行的微观基础。随着多种所有制结构的演进，90年代初非国有经济在工业领域便超过了国有经济比重，同时，产品市场和要素市场基本形成，市场机制在资源配置方面的基础地位基本确立，从而为构建宏观调控体系的改革创造了条件。1994年 年初，中国开始了以构建宏观调控体系为主要目标的重大改革，通过实施财税、金融、外汇、外贸、计划、投资等一系列改革，初步形成了市场经济体制下宏观调控的基础框架。至此，中国的经济体制改革才真正跨越了新旧体制的僵持阶段，开始进入向市场经济体制转轨的新阶段。中国宏观调控体系的初步建立，增强了政府稳 定和调控经济的能力，对于20世纪90年代中国经济实现“软着陆”、成功抵御亚洲金融危机发挥了重要作用。

由 于对宏观调控及其与市场资源配置基础作用的关系理解不同，在不同程度上存在着把宏观调控与传统的计划控制等同起来，从而制约了政府职能的转变，有的地方往往是以宏观调控之名，行计划控制之实。中国目前在市场准入方面存在的不少“行政性壁垒”，普遍的地方保护主义，以及政府直接干预市场运行，大都以加强“宏 观调控”的名义来取得“合法性”，实际上既阻碍了市场经济体制的完善，也削弱了宏观调控的有效性。因此，必须从理论上明确现代市场经济的内涵，明确政府与市场的边界，才能真正形成有效的宏观调控体系。社会主义市场经济就是在社会主义条件下实行市场经济，都要遵循现代市场经济的一般规律。完善社会主义市场经 济体制，就是要实现：生产要素市场化、产权结构多元化、经济主体独立化、收入分配公正化、政府管理法治化。

6．坚持政府职能转变，创造良好的发展环境

中国由集中的计划经济体制向市场经济体制转轨的改革前期，主要是通过行政性分权和扩大市场准入政策，逐步减少政府对经济的具体操作和直接干预，扩大市场主体 权力，为新体制因素的发育和成长创造适合的体制环境。没有这样一个由集权到分权的过程，新的市场因素和市场体制是不可能建立起来的。与传统体制下集权的“放”和“收”调整模式明显不同的是，改革中的分权不是局限于体制内，而是包含了向体制外和市场的分权。这种分权的结果必然导致政府和市场关系的重新合理 界定，并在此基础上实现政府职能的转变。以1994年形成宏观调控体制框架为标志，政府改革的重点开始逐步转向重塑市场经济条件下的有限责任政府。中国目前已经废止了上千个不适应国际贸易的法律、法规，削减了800多项政府行政审批权。尽管政府改革在若干重要方面仍有待进一步深化，但在整个经济改革中，大体上保持了与经济体制和结构变化相一致的方向，对改善经济发展的体制环境发挥了重要作用。

中国20多 年改革所取得的成就是举世瞩目的，但改革在各个领域的进展是不平衡的。相对而言，社会改革和政治改革滞后于经济改革，宏观改革滞后于微观改革，政府改革滞后于市场主体改革，由此使得一些深层次的矛盾难以有效解决，并且逐步累积起来。当前，中国社会存在的经济结构不合理，分配关系未理顺，农民收入增长缓慢， 就业矛盾突出等问题，都与经济体制不完善和改革进展不平衡有关。中国正处在发展转型和体制转轨的阶段，只要不断推进和深化改革，保持经济的可持续发展，这些问题一定能够逐步解决。

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二、改革是全面建设小康社会的根本动力

中共十六大提出的“全面建设小康社会”的发展目标，是一个经济、政治、文化乃至社会全面发展的目标。其中，“建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更 加开放的经济体系”，“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备”，作为全面小康社会的重要标志，不仅意味着改革本身是建设全面小康社会的重要内容，而且意味着改革是实现这一目标的根本动力。中共十六届三中全会《决定》在深刻总结历史经验的基础上，进一步明确了深化经济体制改革的总的指导思想，确立了 “五个坚持”，规定了今后改革的基本方向和基本方针。

1．促进经济与社会协调发展

全面建设小康社会，必须从指导思想和战略安排上坚持经济与社会协调发展。中共十六届三中全会《决定》明确提出了“五个统筹”的战略指导思想，体现了经济、社 会和人的全面发展观，体现了改革发展稳定三者紧密结合、相互统一的战略思想，反映了中国共产党对发展社会主义市场经济规律的认识不断深化，是进一步完善社会主义市场经济体制的重要出发点。

社会发展是经济发展的重要目标和有力保障，因此必须加快推进社会领域的改革，促进社会和经济协调发展。在今年抗击SARS疾 病的过程中，经济发展与社会发展出现了一定程度的失衡现象。经济和社会不能协调发展，不仅全面小康社会目标难以实现，而且经济发展本身最终也会受到严重制约。经济发展是社会发展和进步的物质前提，在这个意义上，中国在走向全面小康社会的一定阶段仍然要坚持经济发展的“中心地位”。但是，经济发展不等于单纯 的经济增长，经济增长如果不能同人民物质、文化生活水平和质量的整体提高结合起来，不能促进普遍的社会公正与社会进步，就会加剧社会矛盾。经济的发展不能以牺牲资源、环境为代价，要努力保持人与自然的和谐相处，走持续发展的道路，树立全面、协调、可持续发展观念。因此，必须通过深化改革，努力形成经济与社 会协调发展的机制，是全面建设小康社会的重要战略性思路。

建立和形成经济与社会协调发展的机制，关键是政府职能的转变。虽然政府在现代市场经济条件下对经济发展仍具有重要作用，但经济发展的主体力量在市场。政府必须改变直接地单纯追求GDP增长指标的思路，把直接创造GDP的任务交给市场，政府经济管理的职能要切实转移到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，并致力于促进经济与社会的协调发展。

2．继续深化农村改革，促进城乡协调发展

全面建设小康社会，解决农民、农业、农村问题是关键。中国目前农村人口比重仍在70%左右，人均耕地面积只有1.5亩， 这意味着在既定的人口结构条件下，单纯依靠农业生产效率提高和农产品结构调整，不可能使农民同时也是大多数中国人走向全面小康。因此，农村改革不仅仅是涉及农民、农业和农村领域的问题，而是一个涉及城乡关系、体制结构、发展战略等多领域的综合性问题，必须从统筹城乡经济社会发展，逐步改变城乡二元结构的高 度，通过综合配套改革，形成城乡协调发展的体制和机制。

首 先，深化农村土地改革，切实保护农民土地使用权益，实行最严格的耕地保护制度，保护农民自主进行土地流转的权利，合理调整政府征占土地收益。其次，放开由行政垄断部门独家经营的与农业生产经营相关的领域，如农业生产资料供应、农产品销售、加工乃至农村金融和保险，允许农民组成的合作社组织经营。第三，调整 乡村基层政府机构设置和精简人员，配套基层管理体制改革，确保农村村民自治。第四，消除对农村人口的体制性歧视，清理各种依附在户籍管理上的各种不合理规定。总之，农村改革要有利于促进农村产业链的延伸，有利于农民自主选择、摆脱对土地的依附关系，有利于推动农村工业化、城市化的发展。

3．清除经济发展的体制性障碍

全面建设小康社会，必须继续大力清除经济发展的体制性障碍。近年来我国经济运行的实际状况表明，无论是短期还是中长期的经济发展政策，经济体制的因素始终对 政策的实施及其效果具有深刻的影响。国内市场的扩张、城乡结构的调整、产业结构的调整和升级以及就业和收入分配差距等，几乎所有经济发展中面临的重大问题，都需要相应的体制变革来配合。为经济发展扫除体制性障碍，进行制度创新，既是现实生产力和经济发展的客观要求，也是当前改革和体制创新的主要方向和切 入点。

清除经济发展中的体制障碍，关键是要根据体制环境的变化，从根本上改变计划经济时期形成的政府主导型经济发展思路，让市场成为经济发展的主体力量。这就要求 继续深化市场取向的改革，大力削减行政权力对市场运行的过度干预，不断扩大市场化资源配置的范围和领域。深化产权制度改革，保护市场主体的合法权益和公平竞争。积极推进政府改革和职能转变，为非政府投资、公民创业和自主就业创造良好的制度环境，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。

要 努力推进投资体制改革，重点是规范政府投资行为，建立公开透明的投资决策机制，并鼓励民间投资。事实已经证明，中国经济领域中大量的“重复建设”根源在于政府投资行为不当，由此造成的结构扭曲和公共资源浪费已经成为一大“痼疾”，虽然政府长期以来一直坚持治理，但始终难以见效。其中一个根本原因在于，政府 在治理“重复建设”中，没有明确把焦点集中在规范政府投资行为上。在实际治理“重复建设”中，往往出现“大砍”非政府投资的情况，而政府投资作为“重复建设”的主体则常常受到“保护”。这样治理的结果往往不能解决根本问题，而且抑制了市场竞争。

在 市场经济中，“重复建设”是不可避免的，没有“重复建设”就不可能有同业竞争、同一产品的竞争，优胜劣汰的竞争机制就不能发生作用。问题在于参与“重复建设”竞争的投资者必须“自我”承担风险，而政府投资的风险本质上是由纳税人承担的。政府运用行政权力，可以决定国有银行贷款，项目亏损由财政补贴，这样的 “重复建设”不仅不能促进有效竞争，反而造成资源浪费。因此，政府投资除非具有明显的“外部性”，一般不应参与具体的市场竞争。治理“重复建设”必须明确从体制安排上切实规范政府投资行为。

4．建立健全相对公平的分配体系

全面建设小康社会，必须坚持走共同富裕的道路，建立、健全相对公平的分配体系。中国在经济市场化的过程中，国民收入分配格局发生了重大变化，收入差距问题日 益引起社会的广泛关注。需要指出的是，中国在转型过程中出现的收入差距扩大成因较为复杂，只有具体分析才能真正寻求到有效解决途径。城乡差距和地区差距问题从根本上说是发展问题，政府的适当转移支付、消除城乡人口的体制性歧视可以减弱这种差距扩大，但没有城市化和落后地区的发展，仍不能根本解决问题。

我们要以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入水平，调节过高收入，取缔非法收入。就中国市场经济发展而言，基于个人能力和公平竞争导致的效率和 收入差距不是社会争议的焦点，真正需要重视和解决的问题大体包括三个方面。一是资本效率与劳动者权益的平衡问题，这是市场经济普遍面临的基本问题，也是切入到政治和法律层面的问题。二是行政性垄断行业或部门的收入过高问题，这是市场化改革不到位的问题，也是未来深化改革的重点领域。三是完善社会保障制度问 题，这是市场经济体制的基本内容。这三方面问题的解决，都是当前乃至未来改革的重要内容，也是建立相对公平的分配体系的主要方向。

5．在宪法框架内稳步推进政治改革

全面建设小康社会，必须稳步推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。中国传统计划经济体制具有政治、经济和意识形态高度集中统一的 特征，这种特征意味着即使单纯的经济改革也不可能不涉及政治层面。经济体制改革与新旧体制转轨越是深化，对政治体制改革的要求就越是迫切。25年 的改革已经使现实利益格局乃至权力架构发生了深刻变化，改革诉求日益越出“纯”经济领域，不断触及社会的、政府行政管理和政治层面，特别是以政府职能转变为重心的改革正在涉及多层次、多领域的改革，改革的综合性日益增强。在新的形势下，经济改革如果不辅之以相应的政治改革和制度安排，不仅难以深化，而且有 可能增加社会动荡和不稳定因素。

中国改革已经进入全面向市场经济体制转轨的中后期，社会不同层面的政治诉求需要新的整合机制，社会要求新的基本价值观，执政党的执政方式、对政府权力与责任 的有效监督、以个人产权保护为基础的公民基本权利的切实保障，正在成为启动政治改革的基本内容。政治改革在宪法和法治框架内的逐步展开，将有力地推动社会主义民主政治的确立与完善。

6．强化依法行政和法律监督

全 面建设小康社会，必须大力推进法治建设。当前特别应强化依法行政和法律监督。由于中国市场化进程的初始阶段是在政府主导下展开的，行政权力与市场关系不可避免地存在交叉，这种交叉在很大程度上是当前各种腐败的根源，也是制约经济体制突破与创新的重要障碍。强调依法行政，就是通过合理界定行政权力与市场的关 系，避免政府对经济、社会的过度和随意干预。

强 化依法行政应突出以下重点：一是必须明确界定行政立法主体的立法权限和约束条件，中国行政执法中的许多侵权行为从根本上说源于立法主体缺乏明确和有效的权力限制。二是要加强行政执法主体的行为规范，执法机构设置、执法内容以及执法方式要严格依照相关法律，防止其滥用权力。三是加强司法监督。不仅要加强权力 机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督，而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。行政机关要贯彻行政公开原则，建立公开办事制度，使其活动置于社会监督之下。

中国20多年历史经验表明，每当改革开放取得重大进展的时候，社会发展的潜力就会得到进一步的释放。 因此，不断推进改革开放和体制创新，仍将是中国实现“全面小康”、走向现代化的现实路径。中国加入WTO标 志着中国对外开放由部分领域向全方位开放的转变，其本身就包含了丰富的体制变革因素，并且对国内体制改革提供重要的动力支持。中国改革将在更加广阔的领域全方位展开，经济的、行政的、科技的、教育的、社会的、文化的乃至政治诸方面的改革交织在一起，其性质之深刻，范围之广阔，任务之艰巨，将大大超过以往任 何时期。