‍１９９５年１１月１５日—１７日，中国（海南）改革发展研究院、中国银行、中国经济体制改革研究会、联合国开发计划署、德国技术合作公司联合召开了“中国商业银行体制改革国际研讨会”。中国（海南）改革发展研究院参照本次会议上中外专家的若干意见，并在自己的研究的基础上，形成本建议报告。

我国经济体制转轨时期面临着的一项艰巨任务，是如何积极妥善地解决传统计划经济体制下所造成的大量债务问题。不全面彻底地解决债务问题，国有经济的战略性改组和国有银行商业化改革都难以迈开步子，取得实质性进展。债务问题已成为牵动和影响我国改革和发展全局的关键性因素。本报告从我国这一基本现实情况出发，提出以解决不良债务为重点，加快商业银行体制改革的若干建议。报告认为：1、在解决债务过程中，把国有经济战略调整与国有银行商业化同步推进；2、尽快建立权威性的债务托管机构，全面实行债务托管，力争在“九五”期间彻底解决债务问题；3、以解决债务问题为契机，稳步推进银行组织体系向公有制为主体的股份化商业银行转变；4、经济转轨时期，尤其在解决债务过程中，必须把防范金融风险放在首位。

一、银行大量不良债务已成为影响和牵动全局的关键性因素，必须把商业银行改革与国有企业战略调整同步推进

１、银行不良债务已成为制约改革和发展的重要因素，对此必须有清醒的估计和准确的判断。

据有关材料估计，目前银行的贷款中约有20%左右难以收回本与息，有30%左右只能收息而很难收本，这两项加起来，已达到贷款总额的50%左右。问题的严重性还在于，由于历史性因素，特别是目前国有企业的经营状况，近年来不良资产呈上升趋势。

目前不良债务的严重情况，已在多方面产生极其不利的影响，并且已成为牵动和影响改革发展全局的关键性因素。一是在大量不良债权债务的情况下，由于考虑经济社会稳定的复杂因素，银行还不得不按照行政指令继续向少部分债务沉重、经营困难的国有企业注入资金，这在很大程度上制约了国有经济结构的调整。因此，规范的硬债权债务约束机制形成不了，国有资产的保全就成了一个严重的问题。二是大量的不良债务给国有商业银行带来严重影响。它不仅成为银行经营效益低下的直接原因，而且已经对银行的生存和发展构成威胁。大量的不良债务已严重制约国有银行的商业化改革。在经济转轨时期，加速推进国有银行的商业化，对于中国宏观经济和微观经济改革都有着全局性的影响。没有银行的商业化，中央银行通过市场调节货币，通过货币政策来稳定经济就缺乏微观基础；没有银行的商业化，国有企业的改革就缺乏最重要的条件，即消除国有银行对企业的软预算约束；没有银行的商业化，也不可能按市场原则配置资源，以实现提高社会经济效益的目的。总之，如果不尽快妥善解决大量的债务问题，加快建立中国商业银行体制，就不可能有中国经济的全面市场化，就难以真正建立起社会主义市场经济体制，有效的宏观调控也缺乏坚实的基础。

 2、转轨时期国内储蓄的主体是社会公众，大量不良债务直接影响社会的稳定。

经过十几年的经济体制改革，我国国民收入分配格局发生了深刻的变化，并由此引起国内储蓄由政府和国有企业储蓄为主，转为个人储蓄为主。在国民储蓄总额中，１９７９年个人部门占２３.５５％，企业部门占３３.６５％，政府部门占４２.８％，到１９９１年，三者在国民储蓄总额的比重分别转变为７１％、２５％、４％，１９９５年估计三者的比重分别为７０％、２５％和５％。可见，目前我国国内储蓄近７０％来自于个人，而个人储蓄９０％通过银行集中与分配。如果不妥善解决大量的不良资产问题，就会直接影响到广大储蓄者的利益，由此对保持社会稳定产生不利影响。对此，应当有清醒的估计。

3、从解决债务问题入手，加速国有经济战略调整。

过去国有企业主要依靠政府、依靠财政注入资本，而现在主要依靠银行。目前国有企业的负债率处于明显偏高的状态。我国国有经济总资产为４.１３万亿元，而总负债为３.１０万亿元，资产负债已达７５.１％。有两个数字更能说明问题：国有企业的资产盈利率目前大约为６—７％，而贷款的平均利息率为１２％左右，如此之高的资产负债率和如此之低的资产盈利率，使国有企业的亏损严重，运作陷入困境，国有企业只得把亏损以赖帐方式转嫁给银行。由此看来，银行给企业的贷款少部分已成为呆滞款项，一部分实际上已变成企业的资本。这部分贷款银行也是很难收回的。所以，解决银行的不良资产需要与国有企业产权重组资本重组结合起来进行，从制度创新中寻求银企间的新型关系和解决债务问题的根本性措施。

庞大的不良债务是传统体制和体制转轨时期遗留给国有经济的历史性包袱。这个问题如不能得到切实解决，国有经济的战略性改组就无法真正进行。“九五”时期，是我国建立社会主义经济体制的关键时期。十几年来，我国的改革走了一条循序渐进的道路，从最容易取得成功的领域开始并逐步推进，由此获得了举世瞩目的巨大成就，经济体制和运行机制发生了实质性变化；但同时我们把改革的难点问题、尤其是国有经济内部的问题累积起来，留到了目前的这个阶段。现在看来，债务问题尤其突出，是拖不过去的。我们应在“九五”期间下大决心彻底解决这个历史遗留的问题。只有这样，我们才能主动地对国有经济进行重新改组，才能保证在本世纪末初步建立社会主义市场经济体制。

４、银企债务关系恶化久拖不决会导致信用危机，从国际经验看愈早解决愈主动。

从国际经验来看，从９０年代初，日本的金融机构就背起了因八十年代后期累积的房地产、股票等泡沫经济崩溃所产生的不良债权的包袱。当初对泡沫经济崩溃的影响认识不足的日本金融当局，只是静观事态的发展。而每年土地、股票等资产价格都在下降，不良债权的金融也在增大。与不动产相关的不良债权增大所造成的金融危机，最近在美国、法国和北欧各国时有发生。日本在反省处理金融危机的对策时认为，由于早期对策迟缓，导致了日本金融体制的危机，政府也因此而被强加了巨额资金的负担。因此，损害商业银行健全性的最大癌灶就是不良债权的发生，对此症宜早发现与治疗。

就现状而言，宠大的不良债务问题不解决，国有专业银行走向自负盈亏的商业银行迟早会出现信用危机，十分危险。国有企业背负着沉重的债务包袱，债务越滚越大，生产经营难以为继，最终将陷入无法摆脱的债务危机，也有可能因此而诱发严重的经济与社会问题。中国商业银行的不良资产也已到了非彻底解决不可的地步了。

５、债务问题是国有银行向商业银行转轨无法逾越的障碍，解决债务问题对于企业和银行均具有紧迫性，且时机较为成熟。

目前债务问题已造成银行和企业关系的恶性循环：银行加强对债务的管理与催要，对企业申请的新贷款持谨慎态度；企业一方面无力偿还债务，抱怨银行逼得太紧，另一方面又难以取得新贷款以发展生产。

沉重的历史债务包袱使企业发展如履薄冰，转轨建制、优化结构、提高技术水平、建立现代企业制度等均遇障碍。银行方面面临的困难也很突出：一是加大了贷款资金风险和损失，银行资产难以保全；二是资金难以合理流动和优化配置，存量不活，增量不优；三是信贷约束软化，金融调控乏力，因而信贷资产质量提高异常艰难，银行无法按商业银行机制运转；四是货币政策传递和宏观金融管理都无法取得预期效果，中央银行不能实施有效的宏观监管。这种格局必然使国有专业银行向国有商业银行转轨步履维艰。

我国已提出了“九五”时期进行国有经济的战略改组、彻底调整国有企业结构的改革任务。此外，《中国人民银行法》、《商业银行法》又颁布实施。这些都为寻求债务问题的解决，进而推进银行的商业化和国有资产的市场化创造了条件。因此，债务问题解决的时机基本成熟。

二、以债务托管为主，结合多种措施，力争在“九五”期间全面解决债务问题，加快推进银行商业化

6、成立具有权威性的全面解决债务的托管机构。

从中国专业银行和国有企业的债权债务现状出发，迫切需要由政府组织建立一个从中央到地方(省、市)具有权威性和过渡性的债务托管机构，一揽子负责经营、管理和处置目前国有商业银行的不良资产，并进而推动国有企业的重组。该机构可考虑以现行国有资产管理局为主体筹建，要力争在“九五”时期里完成其债务托管使命。

债务托管机构的主要任务有两个：

第一，从国有银行接管企业的不良债务，把银行解放出来，确保银行经营和业务正常运作，使银行的商业化能真正迈开步子。从此，商业银行不再承担任何指令性政策性贷款，完全按照商业化原则实施贷款。

第二，托管机构通过拥有相关企业的债权，参与企业重组，进而推进企业全面的市场化改革。通过重组企业债权调整企业结构，加快国有企业、尤其是中小企业的产权流动，并强化企业经营管理，提高整体经济效益，在解决历史债务的同时，又防止新的银企不良债务的形成。

我国国有企业的债务问题有其特殊性。债务托管机构的运作应当充分考虑到国家、企业、银行等多方利益的协调。在我国，实际上只有一个债权人，即国有银行。由于债权（国有银行）和债务人（国有企业）最终由同一个“人”（国家）所拥有，所以原则上讲核销债务即可解决。然而，在同一名义所有者（国家）之下，与企业债务有重大利害关系的有三个部门：国有企业期望注销和减免更多的债务，国有银行则反对这样做，除非银行系统能得到足够的补偿，财政部门也不愿用更多的财政收入为企业重新注资，造成国家财政紧张和扩大赤字。所以，债务托管方案的顺利实施，关键是在债权债务人都作出一定牺牲的情况下寻求各方利益的平衡。

同时，如何科学合理地界定到一定时点的不良信贷资产，并将其从银行的全部贷款中剥离出来，直接转给债务托管机构，也是需要在债务托管中认真研究的重要操作性问题。可以设想的方案是，专业银行的基层行（处），在清产核资中，把《商业银行法》实施以前的不良债权逐笔登记造册，经当地人民银行、财政、审计与企业主管部门共同认可后，上报各自上级行，经过一定的分离程序转给托管机构。

7、托管机构接管不良债权后，银行、政府、企业、托管机构等均应为化解债务作出贡献。

——作为债权人的银行必须为一次性解决不良资产作出牺牲。在债务托管过程中，以具有吸引力的折扣向托管机构转让债权，争取通过这种方式解决20%左右的不良资产。

这个折扣应由银行的呆帐准备金和一定的资本金来承担。在债务剥离过程中债权人的必要付出是值得的，尽管银行必须较显著地减少资本金，缩小规模，但有助于从整体上搞活国有银行的国有资产，有助于银行摆脱历史包袱进入真正的商业化经营，更好地加强债务约束。

——债务托管机构需要政府适当注资，由中央财政和地方财政共同注入一定数量的资金以便托管机构购买银行的不良债权，设想这部分注入能占到不良债权的10%左右。

这样做，不仅减轻银行债务负担，而且可以改善银行资产质量，满足银行资产流动性需要，有效调整信贷结构。“九五”期间政府拟对那些历史包袱和社会负担重，而又在国民经济中占有重要地位的国有大中型企业投入一笔“资金”。建议这笔投入能直接注入债务托管机构 来统筹解决大中型国有企业的负债问题，有望获得较为理想的产出。

——政府应支持托管机构通过多种方式筹资购买债权，力求筹措到购买不良资产总额25%左右的资金。

债务托管机构可采取发行债券、建立债务重组基金等办法筹措国内外投资者的资金，以此购买专业银行对相关国有企业的不良信贷资产，从而对负有专业银行债务的相关国有企业拥有债权。

托管机构可对企业的部分产权转债券。托管机构也可先接管银行的不良债权，然后进行债券化处理，并把这部分债券拿到国有企业债务流通市场进行转让，可以转让给其他投资银行、非银行金融机构或其他企业。通过这种办法来减轻企业债务并收回一部分资金，补偿银行的损失。当然，这就需要培育国有企业产权流通市场和债务流通市场与之相配套，需要我国证券市场的进一步发展和完善。

——在企业重组中获得一部分债权补偿，力求获得20%左右的不良债权补偿。

根据国际上通行的作法，当企业处于过度负债、自身难以清偿到期债务而陷入困境时，大多采取两种途径来处理。一是出售企业资产或进行破产清算以抵偿债务；二是对企业进行改组，通过各种方式调整资产负债结构，使企业获得新的生存基础、寻求新的发展机会。

托管机构接管不良债权后，应加快推进企业重组，区别情况，采取相应转化措施，盘活资金存量。也可通过债转股、招商、租赁、转让、拍卖等方式化解不良债权。

——争取25%左右的不良债权的良性化。

在债权托管过程中，对于不良债权需严格区别，分别处理。对于相当一部分尽管债务沉重但产品有市场，发展有前景的企业债务可采取暂时免息、停息和推迟偿还本金等办法支持企业发展。并由债务托管机构与企业重新签订债务偿还协议，使一部分不良债权化解为良性债权。

8、债务托管机构接管银行不良债权后，对于关系国计民生的大型企业可试行债转股，化解企业不良债务。

对于大型国有企业可在债务股权化中进行产权重组。国有企业现存债务问题的根源是产权问题，其产权界限模糊和产权主体虚置，对企业经营管理者缺乏产权约束和财务压力，这个问题不解决，债务问题就难以从根本上得到解决。因此债务托管机构必须在接管银行债权后对企业进行公司化改造，实现产权重组，达到解决债务负担的目的。在债务问题上，也应贯彻“抓大放小”的战略方针，对于关系国计民生具有战略意义的大型国有企业，因非企业因素形成的债务，托管机构可将所有不良债权转换成企业股权，并尽可能将这部分股权转让给投资银行，由投资银行持股。对于那些特大型的基础工业企业，其贷款中凡属于财政拔款改贷款的，这类贷款均可改为由政府投资形成的股权，这部分股权，由国家控股公司从托管机构购买而持有。

9、债务托管机构可委托非银行金融机构参与债务重组。

由于不良债务数量宠大，债务托管机构应积极鼓励非银行金融机构、资产经营机构等中介机构提供资金参与债务重组。

中介机构参与债务重组的好处：一是在解除国有企业不良债务的同时进行企业改制，通过中介机构的介入，改变原国有企业国家单一所有的股权结构，将国有企业改造为有限责任公司或股份有限公司；二是能优化银行资产负债结构，为银行商业化创造条件；三是通过中介机构参与债务重组，有助于塑造一大批资本市场的投资主体，为我国资本市场的形成与完善奠定基础。目前，全国企业产权交易发展的势头强劲，为中介机构购买托管后的不良债权，参与债务重组提供了充分的信息来源与运作空间。因此，完全有条件在债务托管后，加大非银行金融机构等中介机构参与解决银企债务的力度，为不良债务的解决寻求资金支持。

10、债务托管机构应加快推动企业产权交易，在国有资产的流动中盘活不良信贷资产。

产权是一种商品，既包括物权，又包括债权；既包括价值形态，又包括实物形态；既包括有形资产又包括无形资产。企业产权交易实质上是进行存量分解，实现资产存量优化配置，也是化解银行不良信贷资产的市场手段。随着产权交易市场的发展和对外开放的进一步深化，国内机构投资者，尤其是外商对通过购买托管机构的债权来收购某个企业的做法会越来越感兴趣。债务托管机构可引进外资和民私营资本，把一部分国有企业改为多元所有企业，化解部分债务。一部分企业也可通过出让部分资产的形式归还债务。

11、债务托管机构应加大企业兼并、合并及破产的力度，在企业重组中解决一部分不良债权。

目前我国不少效益较好的企业远没有达到规模经济。因此，通过兼并，企业只需投入少量资金和调整生产管理方法，就可达到扩大生产规模、降低生产成本的目的。企业在合并中形成了新的生产组织，释放生产力，这有助于活化一部分不良债权。

破产、拍卖一些企业，清偿不良债权。现在银企之间的一部分不良债权债务，因体制和历史的因素，已经变成死帐，应对其实施破产。托管机构在全面介入破产企业的清盘活动中，最大限度地解决债务问题。债权托管机构对一些严重资不抵债、又没有转制前途的、也不关系国计民生的中小型企业，可以采取公开竞争拍卖、有偿转让等方式使之民营化，并回收一部分资金。

部分小型国有企业的债务可由企业的职工平均承担，职工通过向托管机构购买债权的方式向企业入股，相应拥有企业的产权，将企业改制组成股份合作制企业。这样，不仅托管机构可以活化一部分债权，而且企业经过改制后，领导及管理体制发生变化，经营机制得到转换，经济效益会好转。这样把债务重组的一部分成本转给了职工，职工用支付的这部分成本获得了企业的所有权和日后的收益权。

12、通过制度变革建立市场化的新型银企关系，防止新的不良债务的产生。

在经济转型时期，债务托管是实行银行商业化以及推进企业改革不得已而为之的措施，这对于解开银企间的债务链，使双方放下包袱走向市场是有积极意义的。但弄不好容易给企业造成误导：借债可以不还，使一些企业寻求摆脱困境的途径时，走上逃债的误区，这将给整个信用秩序带来灾难性后果。

因此，在债务托管过程中，政府应当发出明确的信号：债务托管仅对历史债务而言，而且下不为例。国有银行商业化已经开始，银行也是企业，因而将完全根据效益原则发放贷款，银企双方均以利润最大化为目标。以债务托管为契机，企业应与银行建立起正常的资金借贷关系，形成“举借债务——发展生产——获取效益——归还债务”的良性循环。

13、解决历史债务须与建立现代企业制度相配套。

国有企业投资的低效率和经营管理的低效率是造成企业高负债率和银行巨额不良资产的根本原因。通过银行与企业间债务的重整可在一定程度上减轻企业负担，提高一些企业的经营效率，但是逐年降低企业高负债率，消化银行不良资产的最根本途径是国有企业效率的稳定提高。否则，旧债刚解决，新债又会产生，负债率很难降低。因此，债务重组必须与明晰国家与企业间的产权关系，政府与企业的关系相结合，加大国有企业战略调整的力度，加快建立现代企业制度。

14、转轨时期要尽可能减少商业银行承担的社会义务。

在实现国有专业银行的商业化过程中，还存在着某些非商业性金融业务。国家政策性银行成立以后，原则上国有商业银行不应再承担非商业性金融业务。如果一方面要求国有银行加快改革，向商业银行转化，另一方面又要求其承担一定的社会义务，如给亏损企业贷款等，这不仅不能从根本上解决债务问题，而且国有银行的商业化改革将难以进行。在目前的过渡阶段，如果国有银行还不得不承担少量的非商业性金融业务，对此必须给予量化。具体操作可以参照国外的经验，即根据银行在当地的业务量，主要是吸收存款的数量，规定其中应有一定的比例用来扶持和发展当地的企业和地方建设，并对此实行分帐管理。

15、大力培育和拓展资本市场，为债务重组和产权流动创造良好条件。

资本产业的兴起，是在财产所有权与企业法人财产权大规模分离基础上发生的市场经济内部的新的产业分工。这一分工产生的合理性和必然性在于：唯有专门从事资本经营和投资活动的资本产业的存在，才能超越直接从事商品生产企业的狭隘眼界，在不同部门、不同企业、不同地区和国家范围合理而高效地配置资本。

我国国民经济正处于国际化过程之中，整个世界也正处于经济一体化过程之中。世界经济一体化的本质是各国资本的国际化与一体化国际资本市场的形成。各国之间的经济竞争不再仅仅表现为产品贸易的竞争，而是集中表现为在统一的世界资本市场上的资本竞争。在这种情况下，为在一体化世界经济格局中实现我国的经济强国之愿，我们必须通过大力拓展我国的资本产业，参与国际间的资本竞争。

我国作为一个经济大国，不仅具有丰富庞大的自然经济资源，而且通过几十年的努力拥有了规模巨大的实物资产。从世界经济总体格局分析，我国目前并不具有绝对优势产业，但却存在着一种巨大的潜在资本优势。通过大力培育和拓展我国的资本市场，这种巨大的潜在资本优势就会转变为巨大的现实资本优势，从而为债务重组和产权流动提供空间、奠定基础。

16、在国有经济战略性改组中保持经济的持续增长，有助于消化和吸纳不良债权。

根据发达国家的经验，经济的发展能给不良债权的消化创造良好的条件。就中国现状而言，大量的债务是历史形成的，依靠发展，保持经济的持续增长可以消融一些债务。因此，必须在加快市场化进程中，促进资本结构的调整和社会资源的有效配置，使社会资本特别是国有资本发挥出更大的效益。加大吸引和利用外资的力度，一般竞争性领域主要由非国有经济进行投资，国有资产主要应在基础领域、关键部门和公用事业中发挥作用。这样既有利于经济发展，也有利于债务问题的解决。

17、在债务托管后，综合运用多种措施，力争全面化解不良债务。

中国债务问题的复杂性，要求在托管后吸收解决不良债务的其它思路的一些可行做法：因为国有企业不良债务不完全是企业经营不善带来的，而主要是长期以来形成的企业制度不合理、产业结构和企业社会负担过重等因素综合作用的结果。因此可由国家财政拨款核销一部分托管后的债务；也可将托管后的债权一部分转变成托管机构的股权，由托管机构对企业持股；也可向非银行金融机构和国有资产经营机构转让债权，进而实现“债权—股权”的转换。政府必须在政策上支持投资银行和非银行金融机构购买托管后的不良债权，如让投资银行购买一部分效益好的企业的股权，以保证其资产质量等级。

三、结合债务问题的解决，推动银行组织体系变革

18、加快银行业产权制度改革，逐步对国有商业银行实行股份制改造。

由国家独资的四大国有专业银行，今后要不要进行产权制度改革，这主要取决于要把国家银行办成什么样的商业银行，是国家独资的商业银行还是国家控股的股份制商业银行。从国际上国有商业银行发展的经验和我国银行的现状看，国家控股的股份制银行具有更多的优越性。

在法国、意大利、西班牙、奥地利等国家，过去都是实行银行国有化的国家，由于国有化不成功，迫使这些国家的政府拍卖国有银行，实行股份制。如奥地利政府将拥有的两家大银行的股份减少至51%，法国把原来已经国有化的法国兴业、东方汇理、法国商业等银行重新出售，意大利把意大利信贷和意大利商业银行出售。墨西哥政府出售了在18家银行中的股份，获得120亿美元的收益。波兰政府保留对银行30%的股权，还有一些国家的政府保留对银行的少量“金股权”，即拥有足够的投票表决权，使政府对收购兼并具有否决权，以确保银行不被外国收购。从国际惯例看，绝大多数国家政府都控制政策性银行和专业性金融机构，如进出口银行、邮政储蓄银行、房地产储蓄机构等，而对商业银行实行股份制。从我国的情况出发，加快国有银行的公司制改革，并选择一两家国有银行进行试点，在此基础上逐步实行国有银行向公有制为主体的股份制商业银行的过渡。

19、在债务托管后为保证商业银行资本金的充足率，应吸收投资基金等机构投资者入股。

国有银行的国有资本金经债务托管后会相应缩减，估计在20%左右。在此情况下，可吸收企业和机构持股补足资本金，并由此形成广泛的公有股和较为合理的股权结构。同时，一部分区域性的商业银行还可让出10—20%的比例吸收外来资本入股。这是我国商业银行走向国际化、参与国际竞争的有效途径。

20、国有独资商业银行要尽快建立起企业法人治理结构。

目前应加快将国家专业银行转变为国家独资公司，并真正依公司法操作。国有独资公司是有限责任公司的一种，它虽仅有国家这一个股东，但依公司法成立和组织，因而不同于原有的国家专业银行。因此，必须强调认真按照公司法操作。首先，在转变国有独资公司之前，认真进行国有资产的评估；其次，在组织机构上，依《商业银行法》规定建立监事会，董事会、董事长、经理的产生及职权，均应执行公司法的规定，公司机构的运营应严格依公司法办理，国家作为股东，享有股东权。

21、以解决债务为契机，可试行将一家专业银行组织机构先行调整，形成大商业银行、区域性商业银行和合作银行并举的格局。

我国原有的四家专业银行的组织体制的特点表现为：银行的数量少，但每个银行的规模很大；银行的分支机构是按行政系统设置；多数分支机构只从事管理，不从事经营，即三级(或四级)管理，一级经营。这是一种自上而下按行政系统分配资金的体制。实践越来越证明，这种组织体制已不大适应国有银行向商业银行的转变。首先按行政系统设分支机构，管理层次多，管理成本高，经营效益低。其次，银行规模过大，银行数量过少，并且按农业、工商业等业务分工设置银行，每家银行在各自的服务领域内都处在垄断地位，因而阻碍竞争，影响效益；而且少数几家国有独资银行也不适应众多的不同类型、不同所有制企业的融资需要。调整国有专业银行的组织结构，需要和我国商业银行组织结构的整体设计结合起来考虑。我国银行的服务对象主要是企业，这些企业大致有三大类：一是大型企业和企业集团，二是中型企业或地方性企业；三是小型企业。根据这三类服务对象，可以设计三种类型的商业银行，即全国性的大商业银行，区域性商业银行和合作银行，这种组织结构类似日本的商业银行体系。借鉴日本的经验，我国的大商业银行主要为大型企业和企业集团服务，区域性商业银行以中型企业、地方企业为主要服务对象，也可以参加对大企业融资的银团贷款，合作银行则主要为各类所有制的小型企业融资。构筑我国商业银行的组织体系，可以从两方面入手，一是调整和重组原有的银行机构，二是建立一批新的商业银行，包括合作银行。对于原有的国有专业银行，由于其规模过大，并且有垄断性，因此改革的途径应该是对原有的银行试行分解，使其适当缩小规模，增加银行的数量。目前，可考虑选择一家专业银行先行试点。

22、加快培育和发展一批新的商业银行，为专业银行的改造与债务重组拓展空间。

适应我国经济发展需要，应当在进行国有银行改革的同时，加快培育和发展一批新的以公有制为主体的股份制商业银行。

在国家专业银行商业化改革面临诸多障碍的情况下，商业银行的制度创新与增量改革，不仅具有制度结构替代上的变革效应，而且有助于弱化存量市场化改革的阻力，促进专业银行制度的逐步调整，从而使进一步改革的社会成本递减。并且在商业银行发展过程中，其提供的金融产品在金融市场交易中占有相当大份额时，又会逐步吸纳处于改制过程中的国有企业的资金需求，从而使其对国家专业银行资金供给依赖度减弱，专业银行的社会经济压力会在一定程度上减轻，改革的步伐会进一步加快。

四、解决大量不良债务过程中，必须把防范金融风险放在首位

23、在最大限度避免金融风险的前提下积极妥善解决不良债务问题。

经济转轨时期，我们在解决大量不良债务中面临两难问题：一是不加快解决大量不良债务，势必会加大始终存在着的金融风险；二是在解决大量不良债务过程中，有可能会发生金融风险。出路在于，在最大限度防范金融风险的前提下，积极稳妥地解决债务问题。由于形势的快速发展和变化，债务问题久拖不决，迟早会发生金融风险，为此必须加快解决债务问题。在解决债务问题过程中，又要时时防范全局性的金融风险出现。

近年来国际金融风险的加大，给我们提供了两个方面的重要启示：一是诸如墨西哥金融风潮、巴林银行破产等教训告诫我们，在坚定实行经济对外开放的前提下，必须加强宏观调控，从本国实际出发制定有效措施，防范金融风险。二是一些国家目前正面临着的金融危机，都同债务过重、经济困难直接相关。如日本的呆帐、坏帐已高达12000亿美元，使日本的金融体制面临战后最严重的金融危机。这表明，大量债务问题不解决，严重的金融危机是随时可能发生的。

就我国的基本国情而言，既不能寄希望由政府大量注入资金，又不可能通过加重社会负担来解决大量的债务问题。唯一的出路是依靠市场化改革来化解不良债务，在加快建立和完善市场经济体制中积极寻找妥善解决不良债务的有效办法。

24、采取多种措施减少和防范商业银行的信用风险。

我国经济转轨时期，由于大量不良债务的存在，使国有银行在一定程度上面临信用风险，甚至有可能出现局部的信用危机。特别是目前尚未从制度上完全杜绝新的不良资产的产生，这又加大了国有银行的负担。由于现阶段国有银行同国有企业和社会公众利益的直接联系，银行的信用风险必然直接导致经济和社会的震荡。转轨时期没有哪一种风险比来自银行的信用风险更具有全局性的影响。因此，防范金融风险，第一位的是要想办法减少和杜绝可能发生的银行信用风险。

从根本上解决国有银行信用风险，应当在改革中采取多种解决办法，例如银行适当出让一部分股权和鼓励机构投资者参股，补充和扩大银行资本；尽可能在短期内把银行一切政策性、社会性业务分离出去，加快银行的商业化步伐；适当减少银行的营业税收，提高银行准备金比例和处理债务问题的能力，等等。

25、在逐步推进利率市场化中提高资金使用效率，防止不良债务的不断增加。

当前中央银行宏观金融调控的主要手段是规模和利率的双控制。这种控制手段容易导致专业银行资金与规模的脱节，使资金的闲置与资金的不足同时并存，资金利用效率难以提高。同时，被控死的利率水平既不能跟踪物价，又不能合理反映资金供求关系，缺乏弹性和灵活性。就中国企业现状而言，由于低利率对贷款需求没有抑制性，造成企业只有贷款冲动，而无还贷约束，从而不断形成新的不良债务。因此逐步实行利率市场化，既是市场经济的客观要求，也是有效防止银行新的不良债务形成的重要措施。

从对中国宏观经济模型的计算和模拟分析中，可以推论：中国的经济增长每年可吸纳大约16%的货币供给增长，而不致引发严重的通货膨胀。在中国目前的经济运行机制下，不必担心利率变动对通货膨胀有明显的影响。通过将官方利率和实际存在的市场利率逐渐并轨，将使得判断均衡利率水平成为可能，并有可能使资金约束放松，有效投资增加，银行不良债务减少，实际国内生产总值增加。

从我国的现实情况出发，放开利率可采取渐进方式。目前可首先调整利率的浮动幅度，实行可调控的浮动利率，促使利率在改善企业和银行经营状况中发挥较大的作用，并逐步过渡到市场利率。

26、借鉴国际经验，实行储蓄保险制度。

由于改革开放以来，储蓄结构发生了变化，国内储蓄的主体是个人，银行对国有企业的贷款及建设资金主要来自老百姓的存款，数千亿元不良债务涉及到存款人的利益如何保护的问题。这是一个需要高度重视的大问题。与此同时，保持中国经济的持续增长，迫切需要银行集中广大社会公众的更多资金予以支持。因此，保护存款人的利益，就是保护银行在公众中的良好信誉，就是保证中国经济稳步增长的主要资金来源。

借鉴一些发达国家的经验，为减少因债务等问题引发金融风险而导致存款人利益损失，我国目前就应当着手实行储蓄保险制度，并抓紧制定相关的储蓄保险法。从法律上严格规定储蓄保险机构的责任准备金及存款人在一定条件下可获得的存款保险金，使存款人的利益得到切实保护。这也将有助于预防局部的挤兑等金融风险的发生。

27、从实际出发，努力改进限额控制下的资产负债比例管理。

巴塞尔协议改变了国际商业银行以资产总量比高下的传统，提出了以银行资本和资本充足率评价银行实力和防范银行金融风险的新概念。巴塞尔协议规定，商业银行的资本充足率必须达到８％。我国国有专业银行在向商业银行的转化中总资本对全部风险资产的比率逐步达到８％是可以做到的。问题在于，国有企业市场化改造不最后完成，国有商业银行就不可能摆脱不良资产的困绕。因此要根据实际情况，区别不同类型的商业银行，分阶段制定中国商业银行自身的资本充足比率。作为配套措施，还应当通过降低营业税、适当股份化、提留准备金和增加附属资本等来多渠道补充银行资本。对实行股份制改造的商业银行，可以采取扩股形式增加自有资本，从而提高资本充足率。对国有独资的商业银行，可以从税前利润中按一定比例提取自有资本金。此外，要从实际出发，努力改进限额控制下的资产负债比例管理。目前在国有专业银行全面实施的“限额控制下的资产负债比例管理”办法表明，资产负债比例管理暂时还不能取代贷款限额管理。因为要完全取消贷款限额管理，有待银行环境的改善，如政策性业务和经营性业务的严格分开，银行能够实行真正商业化的自主经营，金融市场包括资本市场与货币市场的进一步开拓和完善规范等。在同时实行贷款限额管理和资产负债比例管理的情况下，可以把资产负债比例管理的要求有机地纳入贷款限额管理的序列，逐步创造条件最终实行完全意义上的资产负债比例管理。28、加快建立和完善商业银行资产风险管理制度，加强严格的监督和内部控制。为了有效地防范金融风险，我国银行业参照国际惯例，并根据自身环境和条件，初步构造了以审贷分离、资产负债比例管理、资产风险量化管理为代表的资产风险管理制度框架，并在实践中积累了一定的经验。从转轨经济的实践角度，我们还需要从宏观上重视建立商业银行的风险分析制度。包括信用分析、市场风险分析、宏观经济环境分析等，同时，充分认识银行风险分析的相对性，完善银行资产风险补偿机制。要完善呆帐准备金制度，即采取对不同风险权重的资产提取不同比例的风险准备金的办法，并随着负债成本上升、风险明显加大，适度提高呆帐准备金比例，以保证足够的自留资金抵御和补偿风险。要建立风险调整的资本收益系统，把收益、风险、自有资本有机地结合在一起，对每笔收益进行风险调整，并按每一业务的风险准备相应的自有资本，为可能的损失提供足够的补偿和保障。要建立评审制度，对贷款对象的信用度、风险度进行评估审查，按信用等级发放贷款，并对贷款项目的可行性、效益性进行评估分析，对企业的经营风险及抗风险能力进行监测。

要加强稽核监管，建立现代商业银行的内部控制制度。按照银行内部合理分工产生的相互联系、相互制约关系，建立一系列具有控制职能的方法、措施和程序，并予以规范化、系统化，使之成为严密、完整的内部监控体系。

要深化银行内部管理体制改革，搞活经营机制，强化银行会计和财务管理。从强化管理的角度，建立起一套财务事前预测、事中监控、事后检查的稽核制度。要以效益为核心，对银行各主要部门的经营目标、责任与成果进行经常性调控和考核，特别是对资金组织、资金应用及本息回收情况进行系统监管。

29、通过理顺财政与银行的关系，有效地防范金融风险。

要严格划清财政与信用的界限，正确界定财政资金与信用资金的作用范围。严格规定和执行中央财政发生赤字时不得向中央银行透支，而是通过发行长短期债券从市场筹集资金。为此应大力推进公开市场操作，把国债、主要是国库券作为严格划清财政和信用界限的现实选择。

要增加财政资金使用的透明度，财政部应定期向社会公众公布财政资金使用状况，增加市场资金的信息量，通过市场运行机制来增强正确划分财政与银行关系的力度。

严格区分政策性贷款和金融性贷款，防止银行的财政化倾向；坚持竞争性生产建设项目必须通过市场获得资金支持，减少增加新的不良债务的可能性。

30、确立中央银行实行银行监控的权威，加大政府对金融监管的力度。

转轨时期金融秩序混乱是造成经济秩序混乱的根源，经济发展越快越要加强金融监管。要认真贯彻《中国人民银行法》和《商业银行法》关于银行监管的有关条款，在中央银行和商业银行之间、商业银行和商业银行之间、商业银行和存款人之间建立起正常规范的监管机制，努力实现银行监管机制的统一性、权威性和协调性。

目前具有实际意义的是如何真正确定中央银行作为银行监管唯一主体的法律地位和权威，使其能够真正独立公正地行使包括检查监管权、管理权、制裁权在内的法律权力。为此，建议在中央银行领导下建立银行监管局，并通过立法或行政法规，赋予其相应的权力。与此同时，要注重通过吸收金融专家和社会的力量加强中央银行实施金融监管的力度和提高金融监管技术化程度。

中央银行要努力掌握和分析金融信息，消除因信息不灵而造成金融风险的可能。为此，

中央银行的监管内容要从过去对金融机构合规性监管为主转变为合规性监管与风险性监管相结合，变事后监管为预防监管；要从过去现场稽核为主转变为现场稽核与非现场稽核相结合，变被动监管为主动监管；监管手段要从过去的手工操作转变为大量运用计算机等现代化工具，变人力监管为科学监管。

在营造公平的金融竞争环境、逐步允许外国商业银行参与中国银行业竞争的过程中，要加强对外资的监管。在外资参与中国金融业竞争的进程当中，要根据中国金融市场的发育程度和银行监管的实际水平，逐步放开对外资进入中国金融行业的限制；对外资银行机构经营人民币业务应持谨慎态度，要在解决不良债务的过程中，鼓励外资参股或购买部分商业银行一定比例的股份。