1991年6月，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》发布，确定社会养老保险费用由国家、企业、职工三方共同筹资，形成“基本养老金+企业补充养老金+个人商业养老保险”三支柱模式。在制度结构上，确定探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。在这个多层次的养老保险体系中，第一个层次是基本社会养老保险，它是核心，由国家立法，在全国统一强制实施，适用于城镇各类职工。第二个层次是由用人单位依据自己的经济情况自主决定量力举办的企业补充养老保险，对第一个层次具有补充作用，是多层次养老保险体系的重要组成部分。第三个层次是职工个人储蓄性养老保险，个人根据经济能力和不同需求自愿实施。制定这个制度模式的目的是想通过企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的方式调动多方面的积极性，适当减轻国家的经济负担，并能够适当积累起一定的基金，促进经济发展。
  20世纪90年代中后期，我国国有企业普遍出现经营困难，许多企业发不出退休金。有的企业用卖不掉的产品抵退休金，有的干脆不给办退休。在此背景下，城镇企业职工基本养老保险制度加快扩面，并提出了“确保养老金按时足额发放”的任务目标，解决职工“领不到养老金”这个最突出的矛盾。企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。
  1992年，人事部下发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，通知上说：“机关、事业单位养老保险制度的改革，要贯彻党中央、国务院关于‘按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度’的决定精神，逐步改变退休全部由国家包下来的做法。”人事部还在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省开展局部试点，但最终以失败告终。公职人员养老依然沿袭旧有制度，由国家全包。
  1993年国务院发布《国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，实行职务级工资制，规定“离休人员，按离休前本人职务工资和津贴的全额发给”，同时规定实行新工资制度后离退休公职人员的退休标准：职务工资和津贴按国家有关规定打折扣后计发退休费，费用列入国家预算。该规定成为现行公职人员养老制度的法律基础。
  此后，企业人员的养老被推向社会，机关和事业单位人员的退休金仍由财政承担，“双轨制”自此开始。