中国（海南）改革发展研究院社会保障制度改革研究课题组

随着中国社会主义市场经济的发展，已日益把与此相适应的社会保障制度改革提上重要的地位。从中国的国情出发，认真研究世界各国一个多世纪以来和中国四十年以来社会保障的历史经验，探索社会保障制度改革的新路子，建立适应中国社会主义市场经济发展客观要求的新型社会保障体制，已成为当前的一项极其重要而迫切的任务。

一、中国社会保障制度改革的重要性与必要性

中国共产党第十四次代表大会明确指出，建立社会主义市场经济新体制是经济体制改革的基本目标。这一重大突破为建立和完善中国新型的社会保障制度提供了重要的依据。在市场经济条件下，中国传统的社会保障制度的弊端日渐突出，这一领域的改革显得日益重要和紧迫。

1、社会保障制度改革为不同性质的企业平等竞争创造了良好的社会条件。在传统的社会保障制度下，国有企业职工的生老病死统统由企业“包”了，使国有企业包袱沉重、步履艰难。外资、私营企业则轻装上阵，发展迅速，但其职工的长远利益得不到可靠的保障，不利于企业的长期稳定和发展。因此，建立新型的杜会保障制度，不仅能够让国有企业在平等的条件下参与市场竞争，而且有利于外资、私营企业的长期稳定发展。

2、社会保障制度改革是促进劳动力的合理流动，适应产业结构调整的需要。在市场经济条件下，劳动力和各种生产要素合理流动是资源优化配置的客观需要，也是保持经济生活中的竞争动力和使经济充满活力的一个重要因素。为此，则要通过改革，建立有利于劳动力合理流动和产业结构调整的社会保障制度。

3、社会保障制度改革使国家、企业、个人三者利益得到合理的调整。在传统的社会保障制度下，各项保障费用由国家与企业大包大揽，个人不必承担任何义务，因此人们也不必关心社会保障的利弊得失。在新型的社会保障制度下，社会保障费用由国家、企业、个人三者合理分也使三个主体的物质利益相互结合起来，兼顾个人眼前利益与长远利益，可以有利于经济的发展和社会的整体利益。

4、社会保障一定要与经济发展水平相适应。经济的发展客观上提出了社会保障的需求。同时，社会保障的发展取决于经济发展的水平。在公平与效率问题上，应该明确认识外公平意味着公正和机会均等，而不是平均主义的“大锅饭”，决不能借公平的名而搞超越经济发展水平的所谓“高保障”，决不能让社会保障成为“养懒汉”的“庇护所”。在社会主义的初级阶段，在市场经济条件下，要贯彻“效率优先、兼顾公平”的原则。

5、中国经济发展的不平衡性要求有不同类型和不同层次的社会保障，不能搞一个模式。社会保障制度改革应当从实际出发，因地制宜，采取不同的模式，允许社会保障制度在全国范围内的多样化和多层次发展。

6、经济的发展要求有一个稳定的社会环境，社会保障制度改革就是铸造社会的稳定机制，同时，培育社会的动力机制。改革必然导致一系列关系的调整和连锁反应，社会保障制度作为“稳定器”和“减震器”，发挥着重要的作用。

二、关于养老保险制度改革

1、我国现行养老制度的主要弊端在于保险金给付与保险费缴纳相互脱节，权利与义务不统一。几年来，养老费用的社会统筹制对于平衡企业间的养老负担和促进社会稳定虽曾发挥过积极作用，但是这种带有平均主义倾向的“大锅饭式”的养老统筹，使养老保障体系中受保人、企业和养老保险管理机构等三个主体的利益关系不能彼此结合和相互制约，主体行为严重扭曲，致使养老统筹制的运作，缺乏内在的动力，只能靠行政手段来维系，这正是现行养老制度越走步履越艰难的主要原因，也是养老保险制度改革中要解决的主要问题。

2、比较研究世界各国一个多世纪以来和我国四十年来养老保险的历史经验，我国的养老保险制度改革，面临着三种不同目标模式选择：一是改革与完善现行养老保险社会统筹制度，包括扩大统筹范围和覆盖面，提高统筹程度，增加统筹项目，调整统筹费率，完善统筹手段，改进统筹办法，向省级以及全国统筹过渡等等；二是采取分步到位、平滑过渡的办法，逐步转换为强制储蓄型的个人帐户制为主的养老保险制度；三是从本国实际出发，取养老统筹制与个人帐户制之长而去其短，创立与社会主义市场经济发展相适应的、具有中国特色的新型养老制度。

人口老龄化程度与经济发展水平是成正比例的。这是社会发展的客观规律，现行的社会养老统筹制的实践结果，往往是抽穷补富，即以人口相对年轻而经济发展水平较低的地区去补贴人口老龄化程度较高而经济比较发达的地区。因此，社会养老统筹制在实质上并不体现社会公平原则。我国是个幅原辽阔，社会经济发展很不平衡的国家，地区之间差距相当大，过去在以市县为单位进行养老统筹时，对于这个基本矛盾往往采取削弱财政包干或调整指数等办法加以缓解。深化改革中，如果不引入保险机制，实现养老制度的机制转换，而只是盲目地提高养老统筹档级，片面追求所谓省级统筹或全国统筹，这个矛盾势必更加突出，实施的难度亦将更大。

以现行社会养老统筹制为基础进行改革与调整，在操作上比较容易，在一定时期内也还可以过得去，但是由于这种统筹制缺少约束机制，不可能科学地解决经济发展与人口老化的关系问题，随着代际转嫁负担的加重，越往后面临的困难会越多，不仅延误了出台改革的有利时机，而且将给今后改革形成更多的包袱。

逐步转向储蓄型的个人帐户制，可以避免人口老化高峰期的给付危机和代际转嫁负担带来的社会问题，具有较好的效率和激励机制，但是由于业已存在的退休负担，在新老制度转换期间，不仅企业和职工将难以承受统筹与预筹双重负担而且势将导致目标设计上的完全积累基金制与实际操作上的部分积累半基金制之间的内在冲突。

因此，我国养老保险制度改革应本着兼顾眼前与长远的原则，既要坚持和完善现行养老制度中社会共济性的长处，又注意克服其“大锅饭”统筹的短处；既借鉴与引入个人帐户制中的自我保障机制，又努力避免其缺少社会共济性的弱点。博采众长，把中国与外国、传统与革新的优势结合起来，形成社会保障与自我保障相结合、公平与效率相兼顾、权利与义务相统一的，社会化、科学化、制度化的新型养老保险制度。

3、通过改革，应将现行的单一层次的社会养老统筹改为基础保险加补充保险的多层次的养老保险，以适应人们对于养老保障的不同需要。

在筹资模式方面，由现收现付统筹制改为社会共济统筹加上强制储蓄预筹的结构性筹资模式；由国家与企业统包统揽改为国家、企业（用人单位）、个人三者合理分担。基础保险费以企业缴纳为主，职工个人缴费为辅。个人缴费起点要低，并应在工资调整、收入增加、经济承受能力提高的条件下推出，分步到位。补充保险分为企业补充保险和个人补充保险两类，均采用个人帐户公积金制。企业补充保险目前可由企业根据经济效益情况自行决定。条件成熟后应通过立法，规定达到一定效益水平的企业必须实行企业补充保险，个人补充保险与基本保险挂钩，强制储蓄，标准由低到高，逐步推进。

在保险金管理模式方面，由单一的统筹统付制改为社会养老共济基金和个人养老基金相结合的养老保险基金管理制度。明确界定产权，分别立帐，单独核算，提高管理透明度，以增强受保人的信心。基础保险费记入社会共济基金帐户，其所有权属于全体受保人；补充保险费记入职工个人养老基金帐户，所有权属于个人。社会共济基金和个人养老基金的使用均依养老保险立法和管理机构的规定。为每个受保人设立养老金帐户和规定一个终生不变，全国通用的固定编码，详细记录受保人的收入、保费缴纳、利息和保金提取以及保险关系转移等事项。努力实现养老保险管理的社会化和管理手段的现代化。

在保险金给付模式方面，由单一的退休金给付改为基础保险金加补充保险金的结构性给付模式；由退休待遇制改为保险金给付与保险费缴纳相联系的给付办法。基础保险金给付统一以职工本人在职期间指数化平均缴费工资为基数，根据投保缴费期间的长短决定给付比例的高低。个人帐户积累的个人养老保险金，在受保人退休时转为按人口平均余命计发的补充养老年金，终生逐月领取。如受保人退休前出国或死亡，其个人帐户的全部积累，连本带利一次性返还本人或其直系亲属。

为了促进新老养老制度的平滑过渡，逐渐减缓代际转嫁的程度，在保险金给付上不同情况的受保人可以实行不同的过渡办法，例如实行新人新制度，老人老办法，中人中办法。“老人”即实施改革时已退休人员，继续执行国发。给付期限与投保年限相联系，给付标准以本人失业前一年的月均工资（缴费工资）为基数。适应市场经济发展的实际情况，工伤保险金的赔付除对永久性完全丧失劳动能力者按月给予残废补助金外，其余均实行一次性赔偿办法。

4、改善失业、工伤保险的管理工作：

（1）进一步界定失业、工伤保险管理的基本职责。失业保险除了日常工作外，应认真做好失业人员的职业培训、职业介绍、生产自救和失业者的管理服务工作。工伤保险除伤残鉴定赔付日常工作外，还应做好企业安全生产和伤残人员就业工作。

（2）努力实现失业、工伤管理的社会化，逐步减弱企业的社会保障负担程度。

（3）建立健全各级劳动鉴定委员会，制订统一科学的评残标准。在制订评残标准中，要改变目前那种偏重于肉眼看得到的外科伤残，忽视那些肉眼看不见的内科伤残的现象。

三、关于社会保障制度改革的若干政策性建议

1、社会化是社会保障的本质特征，也是社会主义市场经济发展的客观要求。只有不断提高各项保障的社会化程度，才能有利于建立统一的社会主义市场体系，增强抵御风险和分散风险的社会、保障能力，促进各类企业的平等竞争和劳动者的合理流动。为此，要打破各类不同产业、不同所有制企业之间的以及各种不同身份职工之间的界限，实行统一费率、统一基数。统一办法、统一管理。中央和各部委和部队在地方的企业和实行企业化管理的事业单位（包括银行、人民保险公司、邮电、铁路、港口等等）不再沿袭“企业办保障”“企业办社会”的老办法，一律参加当地的社会保险，以利于统一的市场体系（包括劳动力市场）．的建立和社会经济的发展。

2、社会保障的核心是经济保障。一个地区社会保障的水平和程度，最终取决于自身的经济发展水平，同时又受到自身人口发展状况的制约。

中国是现代工业社会与传统农业社会的二元结构的发展中大国。各个省市、地区经济发展和人口结构差异很大，不应当也不可能急于在短期内建立统一的甚至单一的社会保障模式，或者片面追求更大范围的甚至全国性的社会统筹。应当鼓励各省市在一个统一的原则下，从本地区的实际情况出发努力探索和建立有利于市场经济发展的社会长期稳定的多层次、多形式的社会保障体系。同时。注意搞好全国各地的社会保障制度之间和本地区新老制度之间以及国内外社会保障制度之间的衔接。以利于全国统一的市场体系的形成和劳动力的合理流动以及对外开放的发展，同时，有利于新老体制的平滑过渡和社会的安定团结。

3、社会保障制度发展要从国情国力和本地区实际情况出发。社会保障制度改革要与本地区社会经济发展的客观要求相适应；各项社会保障水平要与本地区经济发展水平相适应；社会保险费的缴纳比例要与本地区的财政收入状况、企业效益水平与职工个人的经济和心理承受能力相适应；社会保险基金的积累比例还要与资金管理和营运水平相适应。改革起步时积累率尽可能低一些，以及随着企业经济效益和管理营运能力的提高再逐步调整。为了保证社会保障制度改革顺利出台，改革方案应当通过认真精算，努力降低新老制度转换的成本。在一般情况下，不宜通过提高保费缴纳比例，加重财政和企业负担的途径来进行改革。通过改革还要努力降低社会保障的管理成本，克服管理费提取过高、开支过大的倾向。

4、社会保障要以社会立法为手段，使各项社会保障的运作制度化、规划化，依法强．制实施各项社会保障制度。但是。这种法律强制须与保险机制有机的结合起来，才能形成社会保障制度自我良性运行的内在能力，确保新制度健康顺利实施。

首先，必须以法律形式来规范国家、社会保障职能机构、企业和职工个人及各社会保障主体之问的权利与义务；各项社会保险费缴纳比例和社会保险金给付标准的确定与调整；社会。保障职能机构的设置、编制、职能、责任与工作程序；各项社会保险基金的管理与投资营运的原则和办法；社会保险管理费用的提取比例、使用范围与开支办法；等等。关于社会保障的基本立法，由国家统一规范和颁发；各省可依照基本立法和各自的实际情况，制订各项社会保障制度实施细则。并做到事事有法可依，减少各种人为的偏差和主观随意性与依靠行政手段实施的局限性，避免和克服保障给付中的“恩准”、“恩赐”形式，实现每个社会成员在社会保障面前的平等与尊严，提高社会保障的权威性。

其次，应通过法律规范明确界定社会保险基金的产权归属，即各项社会保险基金的所有权，属于全体受保人；个人保险基金的所有权，属于受保人本人。并在此基础上，严格遵循社会保险原则。将职工个人、企业和社会保障管理机构等三个主体和相互关系利益以权利与义务统一的形式有机地结合起来，形成相互依存和相互制约的利益机制，促使社会保障制度自发运转和良性循环。保险金给付与保险费缴纳紧密挂钩，受保人（包括所在企业）缴纳保费数额多少和时间长短，直接决定保险金给付的水平与期限。使保险金给付真正反映受保人投保期间的全程贡献和保费缴纳水平。权利与义务相统一的保险机制，强化受保人的社会保障主体意识，形成吸引和制约企业和个人按时足额缴费的内在动力，从而保证社会保障制度正常、稳定、有效运转。

5、改变现行的政府行文企业（或社会保障管理机构）出钱的不定期调整离退休人员退休待遇的办法，改为实行基础养老保险金与社会平均工资挂钩的办法。即按上年社会平均工资增长率的一定比例（例如80％）对离退休人员的基础养老保险金每年上调一次，以解决退休早、待遇低的实际问题。实行这种挂钩办法的省市或地区，今后可以不再执行有关增加退休人员物价补贴和调整退休待遇的文件规定。

6、我国的社会保险事业40多年来虽然有了很大的发展，但是总的来说，与我国社会经济发展的客观要求相比较，还存在着较大的差距。我国的保险市场（包括社会保险市场）仍然处于初级发育阶段，有待于我们去培育和开拓。在这方面社会保险和商业保险都有着广阔的用武之地。社会保险和商业保险在市场经济条件下应当求同存异，相互补充。除了不断发展壮大社会保险机构外，应当充分发挥人民保险公司的积极作用，鼓励它们按照社会保障制度的改革方案要求，承担部分社会保险业务，共同努力创立多层次、多形式的社会保险体系，为劳动者提供日益提高和完善的社会保障。

7、十几年来，尤其是近几年来，城镇个体经济有了较大的发展。初步统计，全国城镇个体工商户已达到2500万人。这些人收入虽然有了较大的提高，但是面对市场风险，也有后顾之忧，具有参加社会保险的普遍要求。因此，应当在企业和个人两部分保费同时缴纳的原则下，制订具体办法，尽早让他们参加到社会保险制度中来。

四、关于社会保障管理体制改革

1、我国现行的社会保障管理体制，已不能适应社会保障制度改革的要求：一是部门分割，切块管理，划地为牢，各自为政，既不能适应分散风险的社会化要求，也难于提高管理效率和降低管理成本；二是政、事、企三者合一，宏观问接管理与微观直接管理不分，拟法、监督与经办操作职能集于一身，不仅缺少监督制约机制，留下漏洞，而且难于界定和强化管理责任，无从提高管理水平，损害社会保障形象和受保人的信心。三是管理机构的规模与素质难于适应实施改革方案的需要。近几年来，随着社会主义市场经济的发展，社会保障热逐步加温，部门之间争办保险的现象日益突出。部门之间的利益刚性与管理体制上的矛盾，已成为深化社会保障制度改革的主要政府有关部门按照各自的行政职能范围。对社会保障事业及其管理机构实行必要的行政监督。

设立养老、医疗、失业、工伤等各项社会保险基金委员会，作为国家（政府）、企业和受保人等各个社会保障主体的代表，对有关各项社会保险基金的收、管、用及投资营运实行监督。

（2）中观执行层

设立省、市社会保障局，作为社会保障事业管理机构，在政府（通过社会保障委员会）领导下，负责各项社会保障事业的具体运作，包括保费征缴、管理和保险金给付，为投保单位和受保人提供优质高效的资金保障和服务保障。

（3）微观操作层：

设立县社会保障局与基层社会保险办事处，负责社会保险事务的一线操作。具体经办保费征缴、保金给付与社区服务。基层社会保险办事处可以兼办辖区社会保险与金融储蓄业务，以保险促金融，以金融养保险，一举多得。

2、社会保险基金管理是社会保障管理的重要内容。社会保险基金管理好坏和效益高低，能否保证长期保值增值，决定着社会保险制度的成败。据财政部统计，1991年全国劳动部门征收国营企业职工养老保险金244。09亿元，支出202亿元，（内用于离休人员直接支出188。5亿元），当年结余92。09亿元，滚存结余146。27亿元。结余的保险金除购买国家债券30多亿元外，均作为储蓄存在银行。集体企业职工养老保险金征收50。84亿元，支出45。38亿元（直接支出43。32亿元），当年结余5。46亿元，滚存结余18。08亿元。待业保险基金收入8。37亿元应出2。5亿元呐救济失业职工的直接支出0。24亿元)当年结余5。87亿元，滚存结余25。18亿元。在目前情况下社会保险基金单纯采取存入银行和购买政府债券等两种方式并不能达到保值增值的目的。随着部分积累式养老保险制度的实施，社会保险基金的保值增值问题将更加突出。

国内外的经验表明。社会保险基金的保值增值，必须走保险与金融结合的道路。即按照安全与效益相结合的原则，以间接和多向的投资方式，投向那些风险较少和效益较好、有利于本地区经济发展的项目，实现保险基金的保值增值。为此：①必须按照政、事、企三分开原则，建立社会保险基金的投资营运机构。一是设立社会保险银行，组织一个通晓保险和金融业的精干班子，专门负责社会保险基金的投资营运；二是委托某个专业银行或非银行金融机构代理投资业务，只收取一定佣金或管理费，或者以承包经营方式，确定一定的资金利润率，超利部分比例分成Z三是以股份形式建立社会发展银行，保证社会保险基金在其中的一定比例。无论是哪种形式的投资营运机构，都应做到既与社会保障委员会和社会保障局按照政、事、企三分开原则实行机构分设，对社会保险基金依法进行独立的投资运营，又要由社会保障委员会和社会保障局进行必要的检查监督，并接受各项社会保险基金委员会的监督。②必须抓紧制订关于社会保险基金管理和投资营运的各项法规，明确规范社会保险基金的管理责任、管理办法和投资营运的目标、原则、方向、渠道、利益分配和风险承担以及管理监督程序，做到事事有章可循，堵塞一切以社保基金谋私舞弊行为，确保社会保险基金的安全。③政府对于社会保险基金的投资营运应当在信息导向、政策优惠、项目优先、财政担保等方面给予支持。

3、对社会保障的运作过程和社会保障职能机构的工作进行必要的监督，是保证社会保障事业健康发展的有效措施，也是对广大受保人的公民权利的应有尊重。社会保障监督是否健全面有效，是社会保障制度是否成熟的重要标志之一。

建立健全社会保障的各类监督组织，是实施社会保障监督的前提。社会保险监督包括国家权力机构各级人民代表大会及其常设机构的监督、政府（通过各有关部门的行政监督、司法机构的司法监督、法定机构（如各项社会保险基金委员会）的特定监督、社会保险职能机构上下左右的内部监督和人民群众的民主监督等等。所有这些监督都应做到有机构、有人员、有职责、有制度，真正落到实处，不流于形式。

提高社会保障管理的透明度，实现社会保障管理的公开化和民主化，建立受保人有机会有条件参与监督的制度，是搞好监督工作的重要关键。每项社会保障制度的实施细则和社会保障职能机构的工作职责与办事程序均应明确规范并公之于众，随时接受群众的检查监督。每个受保人有权向管理机构询问自己的保费缴纳、积累与保金给付等有关事项并应得到及时明确答复。