始于1978年的改革开放，开辟了中国历史的新纪元。在财税、金融、计划、投资、外贸、外汇等宏观经济领域的各项改革中，财税体制改革居于中心地位。1994年前后进行的财税体制改革是制度性和历史性的重大改革，它理顺了国家与企业、中央与地方的分配关系，建立了适应中国特色社会主义市场经济发展的财税制度体系框架，形成了持续规范的财政增收机制，推动了全国统一市场的形成，促进了经济结构调整、地区协调发展和现代企业制度的建立，因此是财税体系制度化的奠基。它是30年财税改革的高峰，是建立制度体系的分水岭，此次改革之前是“探索”，之后是“补充、完善”，因此它是历史性的变革；它暂时放弃了一些局部和细节的问题，集中解决了基础性和主干性的矛盾，因此又是框架性的改革。

1990年初至1996年末，我在财政部工作，先后任财税体制改革司副司长和税政司司长，直接参与了1993年准备、1994年进行的国家与企业分配关系改革、工商税制改革和分税制财政体制改革，以及1995年准备、1996年实行的关税和进出口税制改革的全过程。

1978年改革之前，我国实行“大一统”的财政体制和统收统支的国有企业财务制度，这主要是为了适应当时的生产力发展水平和特殊的国际国内形势。但随着经济社会发展，这种体制“集中过多、统得过死”的缺陷暴露出来了。党的十一届三中全会以后至1992年，为适应经济体制转轨的需要，以对地方和企业放权、让利、搞活为主线，形成了两种包干体制：一是企业承包制，国家与企业的分配关系改革；二是财政包干制，中央与地方的分配关系改革。

对地方放权让利的财政包干制，扩大了地方权力，增强了地方财力，激励了地方发展经济的热情，对改革开放初期的经济社会发展发挥了积极作用。同时，也有负面效应：一是不规范、不稳定。二是过度强化了地方利益，形成了地区间的市场分割，阻碍了全国统一大市场的形成，影响了经济结构和经济发展。三是造成“两个比重”不断下降。地方减免税政策自主权过大，加上企业承包制的负面作用，导致财政收入占国内生产总值的比重逐年下降。在收入增量分配方面，地方多了，中央少了，中央财政收入在全国财政收入中的比重越来越低，严重弱化了中央的宏观调控能力。从20世纪80年代末到90年代初，就发生过中央财政向地方财政三次“借钱”的无奈之举。当时担任财政部部长的王丙乾说：“我现在穷得只剩下背心和裤衩了。”1992年，在他之后接任财政部部长的刘仲藜则说：“我连背心都没有，只剩下裤衩了。”1993年，时任国务院副总理的朱镕基对刘仲藜说：“你这个财政部部长真是囊中羞涩呀！”这一时期，国家在少数地区和企业中进行了“税利分流”的国家与企业的分配关系和分税制财政体制的改革试点，但没有得到社会各方面的普遍认可。

1992年秋，党的十四大召开，提出“建立社会主义市场经济体制”的改革目标，强调了市场在资源配置中的“基础性作用”，明确了改革的大方向，并针对财税体制改革提出了要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”两条改革的主线，同时指明了相应的解决办法，即国家与企业分配关系逐步实行“税利分流”改革，中央与地方分配关系要实行分税制改革，明确了财税改革的方向和任务。1993年初，财政部党组会讨论1993年财税改革工作计划时，基于中央的新精神和全国实行承包制的企业中，有1/3到1/2的企业面临第二轮承包合同1993年到期的问题，我提出1993年是扩大实行“税利分流”改革的最好时机，财政部要抓住机遇，调整政策，把“税利分流”改革推向全国。当时分管财税体制改革司的财政部副部长项怀诚开玩笑地对我说：“今年要是能把‘税利分流’推开，我给你发奖金！”

1993年3月，党的十四届二中全会提出，“八五”后三年“要加快税利分流和分税制改革的试点，逐步理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”。5月16日，中共中央决定当年10月召开十四届三中全会，主题是讨论《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）。随后，中央成立了《决定》文件起草小组。6月3日，中办召集各有关部门开会，传达江泽民总书记的讲话精神，部署财税、金融、投资、外贸、外汇、企业、农村、社保改革等专题的调研工作。在财税改革方面，主要有“税利分流”改革、分税制改革、工商税制改革和复式预算改革四项。我当时是财政部财税体制改革司副司长，随项怀诚副部长参加了此次会议。

中央布置改革调研的会议开过之后，几大改革方案的研究工作同时启动。中央决定由朱镕基同志负责几项重大改革方案的领导工作。7月中旬财政部完成了国家与企业分配关系改革和分税制改革、国家税务总局完成了工商税制改革共三个初步方案，并在7月22日分别召开的全国财政工作会议和全国税务工作会议上进行了讨论修改。朱镕基同志在会议开幕讲话中指出，一定要进行全面的改革，财税体制改革在一个省搞试点是搞不下去的，要改革就要在全国推行；要充分认识加快财税改革的必要性和紧迫性，加快改革的进程。1994年1月1日，三项重大财税改革都要在全国推行。中央成立了财税改革领导小组，由刘仲藜任组长，金鑫、项怀诚任副组长，国家计委、国家经贸委、国家体改委、中国人民银行等部门领导参加。7月28日，朱镕基同志专门听取了财税三项改革方案的汇报，并对方案修改做了重要指示。8月3日，项怀诚向《决定》起草小组汇报了财税改革的三个方案。8月2日至12日，国务院在北戴河召开专题会议，朱镕基同志主持讨论财税、金融、投资、外贸、外汇等五个方面的改革方案，国务院各有关部门领导参加。我随刘仲藜部长、项怀诚副部长全程参加了这次会议。财政部参加会议的还有谢旭人、姜永华，以及财税体改司、地方预算司的几个同志。8月12日，财税方面的国家与国有企业利润分配制度改革、工商税制改革和分税制财政体制改革三个方案全部获得通过。8月23日，国务院常务会议讨论并原则同意这三个改革方案。9月2日至3日，中央政治局常委会听取并同意了财税改革方案。国家和企业分配关系改革的主要方案，本来一直被称为“税利分流”（全称是税利分流、税后还贷、税后承包）改革，其主要内容包括：一是停止国有企业税利统包上缴制，统一缴纳企业所得税，降低所得税税率；二是取消税前还贷政策；三是取消国有企业调节税税种；四是取消对企业征收的能源交通建设基金和预算调节基金；五是提高折旧，新技术开发费用进成本；六是实行税后上交利润承包a。这一方案自1988年起由王丙乾倡导，刘仲藜、项怀诚先后推动，财政部财税体制改革司司长吴翠兰、副司长陆兵组织实施。我于1990年加入这个团队。

据不完全统计，截至1991年3月，已有27个省市（包括计划单列市）总计约1900家国营企业进行了试点。试点兼顾了国家、企业和个人三方的利益，其结果是积极的。首先，“税利分流”将企业上缴国家利润的方式分为所得税和税后利润两种不同的形式，理顺了国家与企业的基本关系。其次，试点促进了企业所有权和经营权的分离，有利于企业转换经营机制，建立规范的企业制度，既增加企业的活力，又能提高企业的自我约束能力。再次，“税利分流”改革的趋势是统一各类企业所得税和规范国有企业税后利润的分配方法，有利于给企业创造公平竞争的市场环境。但是，“税利分流”试点在后期也暴露出诸多不足，如国家给企业的留利较少，加重了部分试点企业的负担；“税后还贷”削弱了一些企业的技术改造能力等。

财务会计制度是财税体制和制度的重要组成部分。在国家与企业分配关系改革中，财务会计制度改革先行。财务会计制度改革不仅是企业公平竞争、横向联合的需要，也是企业转换经营机制的迫切需要和保障所有者权益的客观要求。企业财务会计制度改革的目标是建立一个适应社会主义市场经济要求的新的财务会计体系，为理顺和规范国家与企业利润分配关系奠定财务会计制度基础。我记得制定《企业财务通则》的意见是我的老领导、财政部财税体制改革司老司长吴翠兰于1991年率先提出来的。我赞成她的这一颇具创造性的重要意见。当时，她向王丙乾部长专门做汇报，得到首肯后由财政部工交司牵头，有关司参与共同制定。会计准则是以会计司为主研究制定的。1992年11月30日发布了《企业会计准则》和《企业财务通则》、13个行业会计制度和10个行业财务制度（以下简称“两则两制”），自1993年7月1日起执行。新企业财务制度的基本体系由《企业财务通则》、分行业的企业财务制度和企业内部管理规定三个层次组成。新的企业会计制度体系包括《中华人民共和国会计法》以及其他会计行政法规、《企业会计准则》、行业会计制度以及企业内部的会计核算制度四个层次。当时中央领导人都非常重视这项改革，他们的办公室都曾直接给财政部领导或会计司打电话要过“两则两制”文本，看后都给予了极高的评价，这充分说明这项改革的重要意义。

在20世纪80年代末全国企业大面积实行承包制时，“税利分流”改革已开始在重庆等城市的部分国有企业中试点。虽然试点在规范国家和国有企业利润分配关系上取得了明显成效，但实际推行的情况并不理想。除外部客观条件不成熟外，财政部想同时实现“理顺”和“增收”，而企业担心“谁试点，谁吃亏”也是重要原因。1992年秋，党的十四大明确了“逐步实行‘税利分流’和分税制”的改革方向，为此项改革在全局的突破创造了重要条件，提供了一个历史性的机会。1993年春，吴翠兰老司长退休了，陆兵副司长身体不大好，部里决定由我主持财税体制改革司工作，在研究制订新的“税利分流”改革方案时，总结历史经验的基础上，我们调整了思路。一是淡化增加收入的目标，把转换机制和理顺关系放在首位。适当降低所得税税率，由原拟定的35%降为33%，同时减少税后利润上交，保证企业的总负担水平不变或略有下降。二是在实行“税后还贷”政策的同时，着重解决企业技术改造的资金问题，允许企业加速折旧和将研发费用、奖金等计入成本。在取消调节税的基础上，取消“两金”，并适当减少企业税后上交利润。我和财税体制改革司的史耀斌、余治华等同志，经过两个月的努力，按照国有工业企业、国有大中型企业、全部国有企业和全部测算企业四个口径，分别按35%、33%和30%三种税率，测算了三套改革方案，对相应的增减收情况进行了精确计算。我们建议取用33%的税率方案，企业负担与改革前相比总体持平，并略有下降。我立即向部领导做了汇报，刘仲藜部长和项怀诚副部长都对这个方案比较满意。我在当年7月召开的全国财政工作会议上做了《国家与国有企业利润分配改革方案》的汇报，得到肯定。财政会结束的当天晚上，刘仲藜部长要求我立即吸收大家的意见，修改方案。我和司里的同事干了一夜，刘积斌副部长还到财政司办公室看望我们并跟我们一起改。8月2日，朱镕基同志在北戴河召开会议，听取刘仲藜部长的汇报，我和史耀斌处长在7月30日提前赶到。根据全国财政工作会议上各部门的意见、建议和财政部领导的指示，我们再次对方案进行了测算和调整。我记得，那几天北戴河天气很热，房间里没有空调，身上直冒汗。我们开着窗户挑灯夜战，一边写稿子，一边打腿上的蚊子，最终改革方案在北戴河会议上得到通过，企业所得税税率被确定为33%。

在税后利润是否还要上交财政的问题方面，我们的最初意见是应该交。在北戴河方案新稿出来后，会议召开的前一天下午刘仲藜部长让我先去征求国家经贸委企业改革司司长蒋黔贵的意见。蒋黔贵同志说，经贸委最关注的是“税后还贷”给企业的技改资金带来的困难，要求改革方案兼顾企业的发展，鼓励企业产品创新，支持企业技术改造和设备更新，提高企业竞争力，“不能竭泽而渔，要放水养鱼”。我向她说明，一是进一步降低了税负，从原所得税税率55%降到35%，新方案又降到33%；二是取消了“两金”（能源交通建设基金和预算调节基金）；三是落实财务制度，允许机器设备加速折旧和研发费用据实在税前列支。蒋黔贵同志最后表示这个方案大体可以，但仍要求我们考虑取消或减少企业的税后交利。反复沟通后，我们达成一致，调整为：保留“企业税后交利”的原则，改革初期可以适当少缴，确实困难的企业可以不缴。我和她谈了两个多小时，最后她表示“能感受到财政部真心地在为企业减负动脑筋”“经贸委的要求基本达到了”。我告诉她，刘仲藜部长想当面同国家经贸委主任王忠禹和副主任陈清泰交换意见。她表示，委领导那里由她先去汇报。当晚她告诉我，已向委领导汇报了，刘仲藜部长不用再与王忠禹面谈了。第二天，在朱镕基同志主持的改革方案讨论会上，国家经贸委领导的表态是积极的，认为财政部认真考虑了他们的意见，已采纳了不少，方案总体不错，建议对税后交利问题适当考虑，有些细节可以再改进，同意在全国实行。最后，朱镕基同志以改革大局为重，为争取国家经贸委和广大企业对改革更加充分的支持，拍板决定企业税后利润暂时都不上交财政。财政部尽管仍有些保留意见，但为推动改革，也表示同意。

分税制改革，狭义上是中央和地方财政分税制度，广义上是理顺中央和地方分配关系的改革，包括分税制和转移支付制度，是解决各级政府之间财政分配关系的制度。1994年的分税制改革主要解决了中央和省级政府之间的财政分配关系问题。对省以下的几级财政分配体制的问题，财政部没有时间、精力深入研究，只给出了原则性、指导性意见，具体由各省自己定。分税制改革的指导思想是：正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长；合理调节地区之间的财力分配；坚持统一政策与分级管理相结合的原则；坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。

分税制改革的具体内容可以用六个词来概括：分权、分税、分机构、返还、挂钩、转移支付。前三个是改革的主体内容，后三个是辅助措施。“分权”定支出，是划分、明确中央和地方政府的事权，相应确定财政支出范围。“分税”定收入，是按税种划分各自的财政收入范围，将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。“分机构”建体系，是将原一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入，建立了相对独立的地方财税工作体系。税后“返还”，是为了实现改革方案中的“保存量，调增量”原则，确保地方既得财力。将1993年实行分税办法后中央从地方净上划的消费税的全部和增值税的75%全额返还给地方，并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。系数“挂钩”，为的是使中央给地方的税收返还数与中央实得“两税”的增长同向不同步，既可使地方税收“返还”数据是增长的，是“发面”的，又逐步提高中央收入占全国财政总收入的比重。1994年后的税收返还数额在1993年的基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%的系数确定。

“挂钩”是怎么提出来的？这里有个小故事。过去中央财政对少数民族地区实行年增长10%的财政补助政策，几年下来因中央财政收入年增长率只有4%～6%，无法承受，就取消了这个政策，变为定额补助。少数民族地区对此意见很大，强烈要求中央继续给予递增的政策补助。至1993年，财政部尚未找到解决这一矛盾的办法。这与分税制设计中遇到的“返还”是定额的、“死面”的，还是增长的、“发面”的问题是同样的。在8月上旬北戴河会议的一个晚上，刘仲藜、项怀诚、姜永华和我一起研究分税制方案时，我想出“增长加挂钩控制”的方法，并在小黑板上画了一个示意图，核心是将地方“返还”的增长率控制在中央主收入源“两税”（增值税和消费税）的增长率之下。这样，既可以让中央给地方保存量的税收返还不是死额的，而是增长的。同时，又让这个“返还”额的增长幅度不超过中央财政实际的增幅。这个意见被部领导采纳。随后大家又议出事前确定两个变量之间关系的“系数”概念。具体的系数定位，最初建议为1∶0.5，财政部向朱镕基汇报时提交意见是1∶0.3，朱镕基同志听取汇报后同意了。这个方法如持续实施，返还地方的增量在总增量中的比例是逐年递减的。这不仅因为两个增长率一大一小，还因为两个分母的差也是不断扩大的。系数挂钩这个技术方法的采用，破解了分税制方案设计中必须同时满足“分税”、“存量不动”、双方都是“发面”、中央的比重逐渐提高等四项约束条件的难题。

财税三大改革内容多、动作大，涉及各方面的利益。为此，朱镕基同志在北戴河会议上提出要到各地宣传解释。中共中央政治局常委会于1993年9月3日通过财税改革方案后，信息传播很快，一些地方反应强烈，主要是针对分税制方案，认为这个方案比较“紧”，并有一定的抵触情绪。朱镕基同志果断决定，立即带领中央各有关部门负责同志赴地方，与地方党政领导谈话，宣传财税改革的意义，说明改革方案，听取意见，改进完善。

从1993年9月9日到11月21日的74天时间里，朱镕基同志亲自带队，先后分10站走了海南、广东（深圳）、新疆、辽宁（大连）、山东（青岛）、江苏、上海、浙江（宁波）、北京、天津、河北等17个省、自治区、直辖市（包括计划单列市）。我和时任地方预算司副司长的姜永华先后陪刘仲藜部长（海南、广东2站）、项怀诚副部长（其他7站），全程参加了这次重要的宣传沟通工作，时任综合司副司长的谢旭人也参加了海南、广东、新疆等几站，部长助理韩国春参加了新疆一站。

第一站去的是海南，专机一起飞，朱镕基同志就从前舱来到后舱，对50多位随行人员发表了充满激情和强烈责任感的重要讲话，他在强调财税改革的重大意义、本次出行的使命后，还与全体随行同志“约法三章”：一是不要盛气凌人，要虚心听取意见，耐心解释方案；二是不放弃每一个细节，仔细摸清地方的具体困难；三是不参观游览，不到外面住宿，不接受任何吃请送礼，“一个包、一把扇子都不要拿”。海南一站，比较轻松，沟通顺利、气氛和谐。

最关键的一站是广东。广东的财政包干体制运行力度一直较大，对地方经济作用也大，因此对分税制的理解也有些吃力。头两天广东的同志明确要求继续实行财政包干制，经反复解疑释惑，他们开始认真考虑分税制，但提出了两个要求：一是基数问题，我们的方案是以1992年的收入数为基数，广东省提出要以1993年的收入数为基数，主要理由是1993年全省经济和财政收入增长快，符合中央保既得利益原则；二是希望原有对企业的减免税政策保留几年，或取消后增加的税收，几年内不参与体制分配，留在地方。后面这个要求中央做了让步，同意5年内留给地方。

对于如何应对超高基数带来的问题，在确定以1993年的收入数为基数后，各地与中央展开了1993年后4个月争基数和1994年保基数的“博弈”。1993年后4个月的地方财政收入急剧上涨，分别比上年同期增长约60%、90%、110%和150%，带动全年地方税收增长48%。1994年1月，税收同比增长60%，以后几个月同比增速不断下降。为防止1994年税收出现负增长的情况，财政部在1994年春在西直门外德宝饭店紧急召开会议（史称“德宝会议”）研究对策，在对1993年“查基数挤水分”与“同心同德向前看”两种对策之间，最终选择了后者，确定以各省1993年“两税”增幅的1/3为本省1994年“两税”的增长目标，全国平均增长率为16%（48%×1/3=16%），完不成的扣减返还基数，完成的按1∶0.3的系数正常返还，超额完成的按1∶0.6的系数奖励返还。财政系统用自己的这一超常智慧，缓释了自己经手制造的“超常基数”的后遗症。事后想来，我认为让基数、保改革的初衷是正确的，具体选择和代价的大小空间是很大的，但难有客观尺度。

在与各省接触的整个过程中，出乎大家意料的是中西部地区的一些省份一度反应消极，主要是这些省份对方案没有完全搞明白，如认为将占当地收入比重较大的烟酒消费税划为中央税会使地方收入骤减。我们向他们解释：第一，以前的消费税已经含在返还基数里了；第二，这个返还以后每年是增长的；第三，中央从中西部省份也集中了一部分收入，但正是以此项规则，从发达地区集中更多收入，再以转移支付的形式支持中西部地区，中西部是实际受益者。经过说明，他们对分税制很快就理解并支持了。调研期间，朱镕基同志的行程和每天的日程都安排得很紧张，随行的人员包括各有关部门，如财政部、国家税务总局、中国人民银行、国家计委、国家体改委、国家经贸委等的领导和主要司、局长及业务骨干亦是如此。一般每到一处，晚上8点朱镕基同志先与财政等个别部门领导碰头，有时姜永华和我陪同刘仲藜、项怀诚参加，谈到晚上10点、11点。然后刘仲藜、项怀诚领着我们再讨论落实朱镕基同志的指示，调整思路和方案，一般都要到半夜。接下姜永华带着地方预算司的同志再根据这些意见重新测算，一干就干到次日凌晨四五点钟。早上8点将调整后的方案及测算结果准时送给朱镕基同志。上午9点开会，北京来的全体同志与地方主要领导同志和各有关部门负责人等见面沟通。随后几天是分层次工作会商。朱镕基同志与省委书记、省长和退下来的老书记、老省长谈；刘仲藜、项怀诚与省长及管财税的副省长谈；我们陪部领导与财政厅厅长谈、算账。事后，朱镕基同志曾半开玩笑地说，我那段日子是东奔西走、南征北战、苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施。广东一站最艰苦，也最辛苦，财政部地方预算司的姜永华和许宏才、夏光（以后几站还有王立峰）等几乎连续三天通宵工作。在离开广州的前一天晚上，朱镕基同志（石秀诗陪同）晚饭后到财政部工作人员住房看望大家时，他动情地说：“财税改革意义重大，你们为财税改革做出了重要贡献！党是不会忘记你们的，人民是不会忘记你们的，你们的功绩将载入史册！”

北戴河会议后，在奔赴各地宣传解释方案的同时，财税部门根据中央的决定和朱镕基同志的部署，集中力量起草法规。国家税务总局的工作量最大，时任总经济师的张忠诚带队几乎整个夏天都在在北京昌平封闭工作，起草六个税收新法规。1993年10月31日，第八届全国人大常委会第四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》的修正案，统一了内外个人所得税，从1994年1月1日起执行。

1993年11月14日，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。11月25日至26日，朱镕基同志主持国务院总理办公会议和国务院常务会议，先后审议并原则通过了增值税、消费税、营业税、企业所得税、资源税、土地增值税共6个税收暂行条例，12月13日正式发布（除资源税条例外），从1994年1月1日起实施。1993年12月15日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》发布，从1994年1月1日起在全国实行。同日，国务院发出了批转国家税务总局《工商税制改革实施方案》的通知；财政部发布了增值税、消费税、营业税暂行条例的实施细则。1993年12月29日，全国人大常委会通过《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》。12月30日，财政部发布资源税暂行条例实施细则。

税收法规在公布方法上也做了重大调整。在此次财税改革之前，所有国家税收政策都是以内部“红头文件”的形式逐级下发。1993年秋，各项税收法规文件陆续形成。我向刘仲藜部长、项怀诚副部长建议，有两种人必须及时知道税收政策：一是基层征税人，二是所有纳税人，所以应该将税收法规、政策公开化。重要新发布的税收法规应在《人民日报》和《经济日报》等大报上公开刊登，“一竿子插到底”，财政部制定的实施细则也应直接见报。同时，财政部和国家税务总局联合，一个月出一期《税收法规公告》，刊登最新税收法规和政策；一年出一本《中国税收制度》，将当年有法律效力的税收制度汇编，让中外纳税人一翻就知道中国现行的税制。这些建议均被采纳，大大提高了财税改革的准备、实施工作的效率和质量，同时也形成了一种良好的政务公开机制。

1994年前后的改革，既有国家与企业分配关系的调整和工商税制的改革，又有中央与地方分配关系的调整和税务征管机构的分设，内容纷繁复杂，直接涉及地方、企业和个人的利益；再加上准备时间比较短，以及1993年已经出现经济过热和物价上升的情况，改革风险确实很大。1993年12月中旬的一天，大约是六个新税收法规先后集中见报的前两天，傍晚六点多钟部领导专门找到我，说有的同志提出增值税改革风险较大，已向中央领导建议延缓一两年实施。为此中央领导要听财政部的意见。延缓意见其主要考虑：一是多项财税改革同时出台，加上与分税制改革同时进行，动作很大，不确定因素太多；二是增值税等改革涉及范围大、准备时间仓促，怕基层征管队伍操作不到位，影响当期税收收入；三是改革出台的时机不好，目前物价已经明显上升（1993年物价上升了近20%），预计1994年还会走高（1994年全年物价上升超过20%），担心税制改革会推动物价上升或有人将物价上升归罪于税制改革。

部领导想听听我的意见。我回答说，已经确定的重大财税改革要坚定不移、按原计划继续推进。这些改革已经说出去了，政府要维护形象，不能说变就变。改革的方向没有错，没有重大的风险。针对有些同志的疑虑，我重点说明了三点。第一，关于增值税的决策是完全正确的。增值税是一个非常好的税，既消除重复征税，利于企业和经济发展，又有利于财政增收，我们做了详细调研，国际上已经有59个国家实行了增值税，还有30多个国家已经决定实行，正在准备中。增值税也非常适合中国国情，方向上没错。我们不会犯该不该干的错误，只存在时间上早一点或晚一点的问题。第二，增值税改革不会推动物价上涨。我们测算设定的17%的税率是适中的，新老税制转换中税负是平的。我们依托的数据和算的账是可靠的，没有问题，总体上不会增加企业负担。如果物价上升，那是其他因素的作用，绝不能算在增值税改革的头上。第三，增值税改革不会影响财政收入。一是虽然说名义税负变化是平的，但取消不规范的减免税政策、加强征管，税收收入会增加；二是准备时间确实仓促，相关工作定有不足，可能会出现政策设计不周和队伍操作不熟的问题，但可以采取措施予以弥补。我向部领导表示，我们应发挥中央决策迅速、组织有力的管理优势，随时发现问题，随时研究对策，迅速组织实施。同时，我建议新年后一上班我们就去调研，把因准备时间不足而产生的问题随时解决在萌芽状态。过了几天，分税制和工商税制改革的综合性文件，以及六个税种新的法规先后都登报公布了。我能深切地感到，全国上百万的财税干部都动员起来了，都投入到历史性、史诗级重大改革的系列“战役”中。此后，再也没有听到“干不干”的质疑的声音，大家都在想着、忙着把事情干好。项怀诚在财政部任副部长和常务副部长期间，分管财税体制改革司的工作，是我的直接领导，我跟他学了许多东西，干了不少事。在他1994年5月离开财政部、调任国家税务总局领导之时我去看他，他对我说：“这几年在财税改革所有重大问题上，你的判断都是对的。”我的感受是，这都是源于从王丙乾老部长、刘仲藜部长、项怀诚副部长等财政部领导和吴翠兰、陆兵等司领导身上学到的责任、担当、务实、严谨的意识和作风。

1994年1月1日，财税改革的大幕拉开，历史上范围最广、内容最多、动作最大、影响最深的三项重大财税体制改革在全国全面实施。三项改革同时推出，涉及各级政府、所有企业、广大民众的切身利益并影响全世界。由于准备时间确实太短，大家有许多担心，特别是对增值税的实际操作、效果和财政收入状况心里不踏实。财政部领导最揪心的事还是1994年1月的财政收入问题，其关系到各部门最基本的支出能否得到保证。当时分管预算工作的项怀诚副部长说，他那些天是“忧心忡忡、寐不安席”。刘仲藜部长则在1月初请朱镕基同志破例批准财政部向中国人民银行临时借款150亿元，以备“万一”。

改革得到了实践的检验。新税制实施情况如何，这是从上到下为更多人所关注的问题。1994年元旦假后一上班，财政部的同志兵分两路直奔现场调研，刘仲藜部长带队去北京通州、河北廊坊调研，我带一队在北京西城、海淀就地调研了3天。我们1月8日就给部领导提交了一份《新税制实施情况反映》，随后又提交了一份《北京市新税制运行情况调研报告》。朱镕基同志1月12日见到财政部的报告后，立即批示：请财政部、税务总局准备有关情况和解决意见，近日听汇报。1994年2月8日，1月的财政收支报表显示收入277亿元，比上年同期增长106亿元，增长了61%，这是令人兴奋的数字。看到简报，刘仲藜、项怀诚心里的一块石头落地了。刘仲藜第二天就向朱镕基同志报告了情况，接着就把借的150亿元还了。财政收入数据还显示，1994年每个月的财政收入都比上年同期增长，全年增加了869亿元，比超高速增长的1993年还增长了20%，是历史上少有的。

2月17日，朱镕基同志主持会议，听取财税、经贸和体改部门关于财税改革出台后的情况、问题和解决意见的汇报，肯定“总体情况是顺利、正常的，各界反映是好的”“实践证明改革方案是正确的”，要求财税部门继续深入调研，及时解决改革中出现的各种问题。同时果断做出决定，作为过渡措施：一是对税负变化过大，企业难以承受的少数行业给予特殊过渡政策；二是对国家过去批准的减免税政策，在一定时限内有选择地保留一部分，以保证改革的顺利实施和平稳过渡。按照朱镕基同志的指示，1994年上半年税政司在进一步调查研究并与中央各行业部门深入沟通协商的基础上，起草下发了83个过渡性政策调整文件。保证了新税制实施初期的平稳过渡。

1995年准备、1996年1月1日实施了关税和进出口税制改革，同时在中国的土地上全面实行了“国民待遇”原则。

1994年前后的财税体制改革取得了巨大成效，主要有以下五个方面。

（1）建立了新的财税制度体系。改革的直接成果，就是建立了适应社会主义市场经济发展的新的财税制度体系基本框架。分税制改革理顺、规范、稳定了中央和地方的分配关系，调动了中央和地方的积极性，为地方间的有序竞争创造了基础条件。在财务会计“两则两制”基础上进行的“税利分流”（改革后称国家与企业分配关系改革）、工商税制改革和进出口税改革，兼顾财政增收和企业发展，理顺、规范了国家和企业间的分配关系。

（2）创造了企业转制和公平竞争的良好环境。企业财务会计制度、内资企业所得税和内外资企业流转税的统一，公平了税负、规范了秩序，为企业平等竞争创造了良好的市场环境；促进了政府社会公共管理和国有资产管理双重职能分离，国有企业所有权和经营权分离，减少了政府行政干预，促进企业“眼睛”向内、加快转换经营机制、提高经营管理水平。同时，促进了多种所有制经济的共同发展，增加了微观经济的活力。

（3）促进了统一市场形成、经济结构优化和地区协调发展。分税制改革消除了企业所有制归属决定地方税收的弊端，引导地方政府着眼于搞好经济发展规划，加快基础设施建设，改善公共服务，筑巢引凤，支持企业加快发展。税制改革也促进了企业横向联合、专业化分工、做强做大，加快建立全国统一开放的市场体系。

（4）增强了国家财政实力和宏观调控能力。中央和地方财政收入快速增长。从1993年到2007年，全国财政收入增长了10.8倍，年均增速19.3%；全国财政收入占国内生产总值的比重，也由1993年的12.3%提高到20.6%，大大增强了国家财政实力。同时，中央调控能力显著提高，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%。中央对地方的财政转移支付快速增长，为中央调节地区间的利益差提供了有力支撑。2007年全国平均地方本级支出的37%，其中，中西部地区本级支出的54%，均来自中央财政的转移支付，终结了中央向地方“借钱”的历史。

（5）支持了其他各项经济改革和事业发展。国家和企业、中央和地方分配关系理顺了，国家财政实力和宏观调控能力增强了，极大地支持了企业、农村、金融、投资、外贸、外汇、价格、社会保障改革，也促进了公共财政的建立，支持了教育、科技、文化、卫生和国防事业的发展。

任何改革都不能解决所有问题。在这场大变革之后，财税部门又适时推进了所得税转为共享税改革、完善转移支付制度、在东北地区试点固定资产购置增值税抵扣、统一内外资企业所得税等重要举措，还实行了部门预算、集中支付和政府采购改革以及建立公共财政体系、“营改增”等。这些都是对1994年前后财税体制重大改革的补充、完善和发展。实践无止境，改革创新无止境，财税体制改革将继续伴随和推进中国经济社会科学、健康、持续地发展。

改革的成功经验：一是正确的方向和决策；二是坚定而强有力的领导；三是好的改革方案；四是兼顾各方利益，获得各方支持；五是狠抓落实，精心操作，平稳过渡。