‍中国(海南)改革发展研究院简报总第632期

中国（海南）改革发展研究院

2006年12月28日

我国农村改革发展走到今天，基本公共服务严重不到位，已成为制约农村经济社会发展的突出矛盾。随着农村公共需求的全面快速释放，为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农民最迫切、最现实的期盼，也是进一步解放和发展农村生产力，确保社会和谐稳定的重要基础。在这个特定背景下，新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾，变革农村的上层建筑，逐步实现城乡基本公共服务均等化，并以此为起点，建立统筹城乡发展的一系列体制机制。

一、农村改革发展走到今天，基本公共服务严重不到位已成为制约农村经济社会发展的突出矛盾

1、当前，我国正由初步小康向全面小康社会过渡，广大农民的公共需求正在全面快速释放出来，由此形成了农村基本公共服务供给的巨大压力。经过28年的农村改革，我国农村正处于由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，广大农民在义务教育、公共医疗、社会保障等方面潜在的公共需求正在全面快速转变为现实需求。现实情况表明，基本公共服务的严重缺失已经构成了农村上层建筑变革的巨大压力：城乡基本公共服务之间的过大差距持续拉大了城乡收入差距的鸿沟；农村基本公共服务严重缺失降低了农民抗御各种风险的能力，教育、医疗费用过高成为新阶段农民致贫、返贫的主要因素；在基本公共服务严重缺失的情况下，多数农民就会持续徘徊在温饱线和小康未稳之间，很难实现启动农村消费市场的目标。

2、为农民提供基本而有保障的公共服务是进一步解放和发展农村生产力的基础。农村改革发展走到今天，进一步解放和发展农村生产力已经越来越依赖于农村人口素质的提高。农村基本公共服务的长期严重缺失，制约了农村人口整体素质的提高。由于农民文化水平偏低，农业科技成果转化率和转化成果普及率仅为30%～40%。农村劳动力转移的速度和规模也同农民的素质直接相联系。强化基本公共服务供给不仅可以提高农民素质，加快农村劳动力转移，还可以提高农民工在初次分配中的收入水平。从统筹城乡发展的大局出发，以提高人口素质为重点，解决农民的基本公共服务问题，使农村的人口数量压力尽快转化为人力资源优势。

3、以基本公共服务为主线推进农村综合改革对贯彻落实科学发展观具有全局和深远意义。当前，在落实科学发展观的“五个统筹”中，统筹城乡协调发展的重点在农村，统筹区域协调发展的重点在农村，统筹经济社会协调发展的重点也在农村，而农村最为突出的问题在于广大农民公共需求的全面快速释放与基本公共服务严重缺失之间的矛盾。也就是说，农村基本公共服务问题已经成为城乡协调发展、区域协调发展和经济社会协调发展三大全局问题的矛盾汇集点。以基本公共服务为主线推进农村综合改革，就是要抓住城乡二元结构中的突出矛盾，从解决广大农民生存发展的基本问题出发，进一步明确各级政府在解决“三农”问题中的职责定位，并以此来打破城乡二元制度结构，建立落实科学发展观的体制机制保障。

二、从全面提高农村人口素质的现实要求出发，把基本公共服务供给作为新阶段农村综合改革的主线

4、全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革。中央已明确，“十一五”的前两年全部免除农村义务教育阶段的学杂费，这是向实行免费义务教育迈出的重要一步。以此为起点，还需要进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任，在建立农村义务教育稳定的投入机制方面尽快取得突破：（1）要把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。（2）以保证乡村学校稳定的教师队伍为重点，将乡村教师津贴严格纳入政府财政预算，确保按时足额发放。（3）对于贫困县，中央和省级财政应当增加转移支付比例，确保经费落实。（4）加大审计和检察力度，杜绝挪用、占用国家补助资金的现象，杜绝农村义务教育乱收费的回潮。

5、全面推行新型合作医疗制度。新型合作医疗是一项系统工程，需要从多方面加大改革力度：（1）中央和省级政府要继续增加投入，减轻农民筹资压力，增强农民对政府长期发展农村合作医疗的信心。出台优惠政策，免除农村五保户、特困家庭的参合交费，提高参合率。（2）进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗，满足大多数农民的基本医疗卫生需求。（3）逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多的选择余地，促进医疗机构改善服务质量和降低价格。对外出的参保农民，允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就医，然后凭相关证明至参合地报销，以提高经常外出农民的参合积极性。（4）加强对新农合基金的管理和监督。要建立健全新农合管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范新农合保险的运作，提高资金的使用效率。

6、在全国范围内建立农村最低生活保障制度。前几日，中央农村经济工作会议明确提出，积极探索建立覆盖城乡的社会保障体系，在全国范围内建立农村最低生活保障制度。农村低保涉及人多、面广，农民居住分散，流动性大，家庭收入变动较大。因此，农村低保是一项政策性极强而且对政府能力要求很高的一项任务：（1）中央和省级政府应当尽快组织调研，各自制订农村最低生活保障相关法规和条例，在民政部门建立专门的机构进行实施和管理。（2）各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定农村最低生活保障标准。可以考虑以县(市)为单位划线，尽快建立农村最低生活保障线制度。（3）保障资金的来源应坚持政府投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。考虑到县乡财政的实际困难，应尽可能降低其负担比例。加大省、市两级财政转移支付的力度，确保低保资金足额到位。（4）加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、司法行政、农业、科技等部门的沟通与协作，整合各项惠农政策，实现由单项救助向综合救助的转变。

7、建立农民工基本公共服务供给制度。为农民工提供基本公共服务是统筹城乡发展的重点，也是难点，需要采取多方面的综合配套措施，区分不同情况加以解决：（1）将征地过程中的失地农民和具有固定谋生手段的农民工纳入城镇基本公共服务保障体系。失地农民失去了土地提供的基本生活保障，只能纳入城市社会保障。一部分农民工经过在城镇的长期积累，开始从事个体经营活动，成为城市纳税人，政府应责无旁贷地按照城市相关标准为其提供基本公共服务。一部分农民工具有一技之长，并有比较稳定的工作和收入来源。如果城镇能够为其提供基本公共服务，他们就能够在城镇安居乐业。（2）对低技能、收入无保障的农民工，宜考虑先在农村解决他们的基本公共服务问题。可以采取措施提高其技能，待其有了稳定的工作岗位和收入来源时，再按照城镇居民的标准为其提供基本公共服务。（3）引导农民工在区域层次上的梯度转移。我国需要向城镇转移的农村人口数量巨大，不可能都进入大中城市，相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业。应当着力发展县域经济，振兴小城镇经济。积极引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移，扩大农村富余劳动力的就地转移。这样，就可以缓解大中城市为农民工提供基本公共服务的压力。

三、以乡镇政府改革为重点，优化基层公共资源配置，创新农村公共服务体系

8、以为农民提供基本而有保障的公共服务调整乡镇政府的职能定位。面对农村基本公共服务的现实压力，乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当按照统筹城乡发展的基本要求，把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。无论是乡镇机构设置、组织形式的调整，还是管理机制、运作机制的改变，都要有利于保障基本公共服务职能的履行。（1）以发展农村社会事业为重点，提高乡镇政府服务农民的水平，通过有效地提供公共服务来调节农村各种利益关系，逐步形成惠及农民的基本公共服务体系。（2）健全农村社会治安防控体系，创新农村公共服务和社会管理方式，保持乡村安定有序。（3）以提高农村公共服务效率和公共服务质量为中心，整合农村各种资源，以低廉的行政成本为农民提供更多的公共服务。

9、合理配置农村公共资源，创新农村公共服务体系。湖北咸安的经验表明，在政府合理承担改革成本的前提下，变“以钱养人”为“以钱养事”，不仅可以使乡镇机构编制得到有效的控制，还可以降低成本，提高效率，走出一条构建农村公共服务体系的新路。（1）严格实行政事分开，剥离“七所八站”的行政职能。将原来由“七所八站”承担的行政管理职能，一律上收到乡镇政府直接执行。（2）实现“七所八站”的整体转制。除国税、地税、国土等国家垂直管理的站所和公安、林业、交通等县级延伸派驻单位之外，其他“七所八站”要按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的原则，依法注册登记成为具有企业法人性质的经济实体或社会中介服务组织。（3）建立公共服务委托代理机制。采取政府将基本公共服务“项目化、数量化”的办法，逐项约定服务内容、质量要求、价格标准、考核办法和结算方式等，面向社会公开招标，实行合同管理，结算由政府“买单”。

从我院在西北三省调研情况看，可以考虑以计生系统为主要平台，整合基层公共组织资源。农村基本公共服务供给往往是个案性的工作，需要政府掌握大量的信息资源，需要有一个与农民联系密切的组织渠道来完成。我国已建立了一个扎根农村基层、同千家万户建立起密切联系的农村人口计生网络，充分发挥这个工作网络的优势，有利于在农村公共服务体系建设方面尽快取得突破。

10、按照“乡财县管乡用”的原则，推进乡镇财政管理体制改革。合理的乡镇财政管理体制是乡镇政府有效履行基本公共服务职能的关键。税费改革后，乡镇政府的收入环节已经开始规范。在这个前提下，一些地方开始采取“乡财县管”的试点。试点情况表明，这种模式对从支出环节上约束乡镇政府相当有效，也有利于乡镇政府转型，有利于节约乡镇行政成本，缓解乡镇政府机构人员膨胀等问题。要按照基本公共服务均等化的要求，规范和加大县对乡镇的财政转移支付，使乡镇政府履行基本公共服务的事权与财力相匹配。在重构乡镇财政管理体制的过程中，要采取有效措施化解乡镇政府遗留的债务问题。

11、以强化基本公共服务供给为目标，完善乡村公共治理。在现行的基层公共治理结构下，相当多的乡镇政府都把自己的工作重点放在上级派下来的硬指标工作上，或仅限于上级派下来的工作上，甚至为达标大搞所谓的“政绩工程”。而且，乡镇政府对村级组织也采取了压指标的工作方式。这种压力型的治理结构与乡镇政府履行公共服务职能不相适应。因此，乡镇政府必须把对上负责和对下负责结合起来，树立服务于农民的理念：（1）正确处理县乡关系，赋予乡镇政府开展工作的自主性，调动乡镇政府为农民提供基本公共服务的积极性。（2）正确处理乡镇与基层自治组织之间的关系，使农民的意愿如实地反映到公共服务决策当中。（3）实现乡镇基本公共服务供给的透明化，强化群众监督和舆论监督。（4）积极稳妥地发展公益性的农民组织，在乡镇政府与农民组织的分工与合作下，建立多元的公共治理模式。

四、按照统筹城乡发展的要求，尽快打破城乡二元的公共服务制度安排，逐步实现基本公共服务均等化

12、统筹城乡发展的关键在于打破城乡二元的公共服务体制。事实上，城乡居民基本权利的不平等主要表现在享受基本公共服务方面的不平等。在城乡二元的公共服务体制安排下，基本公共服务严重缺失不仅成为社会公平正义的焦点问题，也成为农村生产力发展的严重桎梏。有的专家认为，统筹城乡发展的关键是打破城乡二元的户籍制度。理性地分析，城乡二元的户籍制度的主要差异在于两种户籍中基本公共服务的“含金量”不同。因此，打破城乡二元户籍制度最具有实质性意义的举措在于建立城乡统一的公共服务体制，逐步实现城乡基本公共服务的均等化。

13、按照基本公共服务均等化的要求，加快建立公共财政制度。从我国的现实需求出发，改变城乡二元的公共服务体制，重要的是中央地方关系要从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”转变。现行的中央地方关系，使各级政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入增加上，经济总量是硬指标，基本公共服务是软约束。在这种情况下，改变城乡二元的公共服务体制是缺乏基本条件的。为此，要以基本公共服务均等化为重点，调整和改革中央地方关系。在明确各级政府在农村基本公共服务分工和职责的前提下，按照事权与财力相匹配的原则，建立普惠亿万农民的公共财政制度。（1）增加中央和省级政府对农村的投入，使财政资源配置的重点由城市转向农村。（2）调整财政支出结构，使财政投入的重点由基础设施建设转向基本公共服务。（3）完善转移支付制度，着力增强县乡基层政府基本公共服务供给的财力。挪威经验表明，以地区人口基数和生活水平为标准增大一般性转移支付的比例，不仅有利于调动基层政府履行公共服务职能的积极性，又有利于实现基本公共服务均等化。（4）积极推进省级直接对县的财政管理体制试点。使省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。

未经许可，请勿转载