从20世纪80年代起，中国开始土地管理制度改革，主要分两方面进行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，国家通过了土地管理法，成立了国家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。

1994年8月30日至9月2日,第一次全国土地使用制度改革工作会议在北京召开。这是国务院主持专门研究土地工作的级别最高、规模最大、意义深远的会议。江泽民总书记、李鹏总理等党和国家领导人接见了全体会议代表，江泽民总书记对土地管理工作作了重要指示。邹家华副总理、李铁映国务委员在会上作了重要讲话。会议的主要任务是，研究部署在加快建立社会主义市场经济体制的新形势下，深化土地使用制度改革，加强土地管理，切实保护耕地资源，建立社会主义土地市场体系。

江泽民强调指出，只有通过保护耕地，保证粮食播种面积，才能解决我国十几亿人口的吃饭问题，才能保持社会和国家的安定。土地必须由国家依法统一管理，这个基本原则必须坚持，不能动摇。江泽民着重强调了两点。一是要坚持贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，进一步加强对耕地资源的保护。二是要继续深化土地使用制度的改革，加强对土地市场的宏观调控。江泽民说，土地市场的建立可以促进土地资源的合理配置，有利于我国社会主义市场经济发展。对土地使用权的供应问题，各级政府应坚持“一支笔”审批土地。他说，珠海市在这方面创造了“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的经验，实践证明效果很好，值得各地借鉴。要充分利用土地级差效益，可以通过土地出让促进旧城改造。江泽民强调指出，土地使用制度的改革，涉及许多部门，要在统一认识的基础上，加强相互配合，大力协同，同时要加强对土地管理和使用的法制建设，使之逐步做到规范化、制度化。

邹家华副总理提出，加快和深化土地使用制度改革，必须处理好几个关系，即“发展经济与保护耕地关系”、“加强土地市场宏观调控与加快土地市场建立和发展的关系”、“土地使用制度改革与管理体制改革的关系”。同时强调了在改革中必须强化土地行政执法部门的职能，必须加强组织领导等问题。

国务委员、国家体改委主任李铁映在会议讲话中提出了12个有待深入研究的问题：（1）土地所有权问题；（2）土地管理权问题；（3）政府职责问题；（4）土地行政划拨问题；（5）土地市场问题；（6）土地经营者问题；（7）土地的有偿使用和收益问题；（8）城市土地使用问题；（9）集体土地入市问题；（10）企事业单位土地资产运用问题；（11）外商使用土地问题；（12）土地管理的法制问题。

会后出台了《国务院关于深化土地使用制度改革决定》。土地使用制度改革的目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系，包括：有效的资源配置体系，在国家宏观调控下，通过市场优化配置土地资源；正常的价格体系，建立土地使用权价格的市场形成机制；健全的法律体系，使市场行为规范有序；合理的收益分配体系，体现明晰的产权关系和利用租、税、费而有效进行调节；完善的中介服务体系，促进土地市场的发展。