20世纪90年代初，“建设靠国家，吃饭靠自己”“以工助医、以副补主”等卫生政策，刺激了医院创收，也影响了医疗机构公益性的发挥，导致“看病问题”突出，群众反映强烈。

针对医院注重效益而忽视公益性的倾向，卫生部门内部也展开了一系列争论。争论集中爆发于1993年5月召开的全国医政工作会议上，时任卫生部副部长殷大奎明确表示反对市场化，要求多顾及医疗的大众属性和起码的社会公平。从此，医改领域内的政府主导和市场主导的争论几乎就没有停止过，而且逐步成为一个焦点问题而被社会各界所讨论。

1994年1月，李鹏召开国务院总理办公会议，专题研究医疗保障制度改革问题。会议指出：医疗保障制度改革涉及广大人民群众切身利益，涉及如何正确处理国家、企事业单位、职工个人与医疗单位的关系，政策性强，难度大，不能操之过急。会议认为，根据国务院领导同志指示精神，国务院医疗体制改革小组在长期调查研究、广泛征求意见的基础上，提出的“试点意见”符合党的十四届三中全会确定的基本原则，可以组织试点，在试点中进一步完善，提高其可操作性。为此，会议要求在地方自愿的基础上，选择两个条件较好、有代表性而且不会引起较大震动的中等城市进行试点工作。

4月14日，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部共同制定了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，经国务院批准，在江苏省镇江市、江西省九江市进行了试点，即著名的“两江试点”。12月，镇江市、九江市的职工医疗保障制度改革试点正式启动。

“两江试点”的重点是实现机制转换，建立医疗保险“统账结合”（社会统筹与个人账户相结合）的城镇职工医疗保险模式。这一模式，经过扩大试点社会反映良好。与此同时，全国不少城市按照“统账结合”的原则，对支付机制进行了改革探索。