改革开放之前，我国实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度，在当时较低水平的消费层次下，较好地满足了职工的基本住房需求。
  1978年9月14日，邓小平第三次视察大庆油田，面对工人住房条件的艰苦，他指示说：“大庆房子要盖得好一些，要盖楼房……要把大庆油田建成美丽的大油田！”同年10月20日，邓小平视察北京前三门新建的公寓住宅楼。他提出解决住房问题能不能路子宽些，譬如，允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。1978年底，党的十一届三中全会召开，提出了城市经济体制改革的任务以及改革的方向，其中住房制度改革是应有之义。邓小平于1980年再次谈到住宅问题，他说：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算。”

1986年，国务院住房制度改革小组成立。1988年1月，国务院召开首次全国住房制度改革工作会议。会后，印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，提出要从1988年起，用三、五年时间，把住房制度改革在全国城镇分期分批推开。

1994年7月18日，国务院印发《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》。该决定明确提出：“城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，其根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。”“城镇住房制度改革的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度，发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系，建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。”“近期的任务是：全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易市场和社会化的房屋维修、管理市场，加快经济适用住房建设，到20世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。”

《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》的最大意义在于稳步推进公有住房的出售，通过向城镇职工出售原公有住房，逐步完成了我国住房私有化的进程。这份文件还第一次明确提出了城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，明确了社会主义市场经济理论是城镇住房制度改革的根本指导思想，按住房商品化、市场化、社会化思路，全面设计房改的目标、原则和主要内容，从而把城镇住房制度改革推向了全新的发展阶段。

《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》开启了城镇住房制度正式改革之路，开启了城镇住房商品化的大门，标志着我国全面推进住房市场化改革的确立。此后，各地纷纷制订本地区的房改实施方案，在建立住房公积金、提高公房租金、出售公房等方面取得较大进展。