上海自贸试验区的建立，是中央作出的重大战略部署，我认为，其意义不亚于20世纪90年代初上海浦东开放。它的建立有一个非常重要的国际背景，那就是2008年国际金融危机后，自20世纪90年代初以来长达20年的全球价值链革命已经告一段落，经济全球化的发展趋势出现了转折性的变化。

我为什么会参与上海自贸试验区总体方案设计工作

我参与了上海自贸试验区的总体方案设计，大致过程是这样的。2012年夏天，商务部在北京召开了暑期党组扩大会议，在会上，我做了题为“全球价值链与当前经济全球化发展新趋势”的发言。在该发言中，我提出的经济全球化出现新趋势，全球贸易和投资规则将发生重构的观点，引起了与会者的热烈反响。

回上海后，我马上给当时的市委书记俞正声同志写了一份报告，建议上海作为我国对外开放的前沿和窗口城市，要关注这个重大变化。俞书记很快把我的报告批给了市发改委，要求做研究。那年，韩正市长正好到我们中心调研，他指出，上海要成为国际贸易中心，不单是看集装箱的吞吐量，也不单是看开了多少家贸易公司，更重要的是要有能够对国家融入全球经济和参与全球贸易投资规则制定做出智力贡献。韩正市长指示，上海市政府要全力支持把上海WTO事务咨询中心建成能为国家和重大战略决策服务的研究咨询机构。

根据韩正市长指示的要求，上海成立了一个由商务部与上海市政府合作建设的决策咨询研究基地，即“全球贸易投资政策研究咨询中心”，与上海WTO事务咨询中心实行一套班子、两块牌子运作。该研究基地成立以后，即启动了题为“当前经济全球化发展新趋势与我国对外开放新战略”的研究课题项目。该研究项目由陈德铭部长和韩正市长担任领导小组组长，我和当时的商务部部长助理张向晨同志担任课题负责人。参加课题研究的有复旦大学、上海交通大学、华东政法大学、上海对外经贸大学、上海社会科学院、上海市政府经济研究中心、上海图书馆情报研究所等科研团队。与此同时，在项目课题组的基础上，建立了“全球价值链上海研究平台”这一常设性的研究网络，开始对经济全球化的发展趋势进行长期的跟踪研究。

除此之外，应该是2011年或更早，上海外高桥保税区连续两年被评为“全球最佳保税区”，那年世界自由贸易园区大会就在外高桥举行。会议结束后，一位与会的全国政协领导给国务院写了一份报告，建议搞一个上海综合保税区的升级版，名字拟叫“上海自由贸易园区”。报告送上去后，温家宝总理批给了国家发改委和商务部做论证。经过一段时间研究和补充材料后，这两个部委和上海市联合做了一个方案报国务院。但此时正值政府换届，国务院领导处于交接期，这件事情就暂时搁置了。到了2013年3月，李克强同志就任总理，当月就来了上海，他在外高桥保税区开了一个座谈会。开会前一天，市委通知我参加会议，并让我准备一份8分钟的发言，向总理汇报近期关于经济全球化发展趋势的研究成果。

第二天开会，我简要地向总理汇报了当前经济全球化发展的三大新趋势，即：第一，全球主要经济体之持续扩大的巨额货物贸易逆差给全球经济造成了巨大的“再平衡”压力。第二，以数字经济为代表的创新全球化迅猛发展，但数字贸易市场却出现“碎片化”的现象。第三，全球价值链背景下跨境生产布局要求各国间就影响贸易，特别是影响服务贸易的境内措施进行谈判，以WTO为代表的多边贸易规则体系的重构势在必行。由此，中国在以往20年间享受的全球价值链革命的技术红利和WTO多边贸易体制的制度红利将逐步递减。因此，经济全球化发展趋势的这一重大变化要求我们必须树立对外开放的新思维。为此我建议，是否能够在上海建立自由贸易区，抓住全球贸易与投资体制重构的窗口期，通过在特殊监管区域内先行先试，加快推进我国的对外开放与对内改革。

李克强总理当场就对我的发言做了回应，他说：第一，要以开放倒逼改革，我国正处在改革的深水区，需要改革新动力，按照以往经验，每次重大改革都是开放倒逼的，这次我们也要按照这个思路做。第二，以美国为主导的全球贸易和投资规则重构我们是绕不过去的，我们必须积极应对，否则就会面临“第二次入世”。第三，他同意在上海设立自贸区，不过要加“试验”两字。并指出，上海自贸试验区建设是一项国家战略，不是上海的地方战略。这样，我就被“卷”了进去。

中央设立上海自贸试验区的核心目标是什么

2012年还发生了一件大事，就是中美启动投资协定（BIT）谈判。我们中心参加了中美BIT谈判的技术支撑工作。在文本谈判结束后，进入了投资市场准入的谈判阶段。这一阶段谈判的核心有两个问题：第一个问题是投资准入前国民待遇；第二个问题是“负面清单”方式的投资市场准入承诺。

所谓“准入前国民待遇”是我国特有的问题。因为我国对外资企业实行准入前的行政审批制管理。为此，美方要求在外商投资准入前管理上，对外资和中资实行同样的待遇，即国民待遇。所谓“负面清单”问题，是指政府对外资准入审批的管理方式。当时，我国对外资准入管理的主要依据是每年公布的“外商投资产业指导目录”，该指导目录分为禁止类、限制类、鼓励类和允许类四大类，采取正面清单的管理方式。为此，美方要求外商投资准入采取负面清单的方式，并大幅减少不符措施和提高透明度。

对外商投资准入实行准入前国民待遇和负面清单管理是对我国企业市场准入管理制度的重大改革。为此，中央领导要求把外商投资准入实行准入前国民待遇和负面清单管理作为上海自贸试验区改革的重点突破口。

在自贸试验区总体方案设计过程中，我参与的主要工作就是研究和设计总体方案的第一部分——负面清单和准入前国民待遇问题。

在负面清单的研究和设计过程中，我们发现这一改革将对我国的企业投资准入管理改革有重要的意义。比如，在企业投资市场准入的管理上，存在着诸多的歧视性待遇：一是在准入的资格上，内资企业和外资企业的待遇不一样、央企和地方国企待遇不一样、国企和民企的待遇不一样等；二是在不同的行业、地区甚至不同的企业有无数的特殊政策，比如重庆的离岸金融结算，可以有15%的所得税税收优惠，而上海没有，诸如此类；三是透明度严重不足，“玻璃门”“弹簧门”等现象比比皆是。上海自贸试验区最终采用了“正面清单+负面清单”的方式，基本上金融、教育、通信等服务业投资准入仍采取正面清单管理模式，制造业投资准入则采取负面清单管理模式。

在外资准入的国民待遇方面，中央要求上海自贸试验区实行外商投资准入各阶段的国民待遇实验，并大幅提高企业投资准入管理的透明度。我记得，中央领导当时（2014年）对上海自贸试验区的总体方案提了两个基本要求：

一是要求对外商投资准入的管理措施“不公布不执行，凡公布必执行”。我们当时在设计与外商投资市场准入有关的列入负面清单相关措施的法律依据时，发现许多管理措施的形成过程是先有“法律”，“法律”出来了以后有“条例”，“条例”出了以后搞“实施细则 ”，“实施细则”下来以后各部门按照“实施细则”写出自己的“管理办法 ”，“管理办法”出了以后发现很多问题都没有想到，接下来就是关于什么什么的“通知”，“通知”出来以后还有很多问题，下面反映没有办法操作，然后就是关于什么什么的“意见”。“意见”还说不清楚的，就搞关于什么什么的“说明”。“说明”还不是最终的，如果有什么紧急情况，出现实在协调不了的情况，最后一步就是关于什么什么的“精神”。而且，各部门在实施同一部法律的时候，又相互重复，有时候连基本概念的描述都不一致。比如，我们当时讨论外商投资准入负面清单的时候，发现有的文件叫外商投资，有的叫外资，还有的叫境外投资。确定一家企业是不是外商企业，标准是什么？是按企业投资人的国籍算，还是按投资资金的来源地算？是按股权结构算，还是以实际控制权算？谁都搞不清楚。

二是要求对外商投资准入的管理手段要从事前审批为主逐步转向以事中事后监管为主。但是一涉及与“准入前国民待遇”有关的改革就会发现，在实际的操作中根本分不清楚什么是准入前的审批，什么是准入后的监管。因为很多准入后的监管也是采取审批手段的。

由此可见，上海自贸试验区的改革目标已经不仅仅是如前20年那样，投资或贸易方面的扩大对外开放，而是加快我国社会主义市场经济体制改革的重要战略举措。上面谈到的外商投资准入管理方面涉及准入前国民待遇和“负面清单”的种种问题，实际上是我国经济管理体制方面长期存在的、急需改革的普遍问题。现在回想起来，当年上海自贸试验区提出的准入前国民待遇、负面清单概念很快就越出外商投资准入管理的范围，扩散到几乎所有的政府管理体制改革的领域，这不是一种偶然的现象。尽管2014年公布的上海自贸试验区负面清单还不够完善，但是这已经是很不容易的一步了。2014年，有50多个子部门的限制类措施没有具体规定，就是有些政府部门还需要在审批时保留一定的自由裁量权。但有33个部门把具体限制措施写清楚了，比如是怎么样的限制、程序是什么、规定是什么，已经很不容易了。上海自贸试验区建设自2013年启动以来已经经历了整整5个年头。自贸试验区在全国范围内扩容以后，每年设计和公布统一的外商投资准入负面清单一直是一场国内外关注的我国改革开放的“重头戏”。如果我们对比一下最新公布的2018年版负面清单与2014年上海自贸试验区的第一版负面清单就会发现，我国无论在实施外商投资准入前国民待遇还是提高负面清单的透明度方面都取得了令人瞩目的进步。

自贸试验区建设“任重道远”

2014年12月28日，全国人大常务委员会授权国务院扩展上海自贸试验区区域，范围由原来的4个区域，扩大到陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区。很多人都惊讶，有土地空间的临港新城没有被纳入，而像陆家嘴这样已经非常成熟的区域却扩进去了。

记得2013年底我到北京的某中央部门开会，研究上海自贸试验区成立后面临的问题。我特别说了18个字，自贸区要避免“跑马圈地上基础设施，特殊政策搞招商引资”，一定不能再这么做了。当时，我的观点得到了与会大部分专家的认同。试验区就是政策试验，因此必须放在经济活动最密集的地区。我一直主张把上海自贸试验区扩展到整个浦东，特别是陆家嘴、张江、金桥和外高桥。有人说陆家嘴这种中心区域连企业站脚的地方都没有了，还搞什么自贸试验区？我说正因如此，你才尽可能多地去试验各种政策，试下来可行的政策，才有在全国复制推广的价值。千万不能再去圈一片空地，然后去招商引资，这就没有意义了。

自贸试验区在全国范围内扩容以后，在对各省市的自贸试验区进行调研的过程中，我感觉有的干部，特别是基层管委会的干部，在建设自贸试验区的思路和方法上，仍存在着一定程度的依赖“卖地引资、优惠招商”的现象。我曾经多次呼吁，在当前经济全球化发展出现新趋势和我国经济发展进入“新常态”的情况下，圈地搞基础设施、优惠政策搞招商引资的阶段已经过去，应该转到“以开放促改革”，或者说“以开放倒逼改革”的思维上。但事实证明，我的呼吁可能有点过于理想化了。现实的问题是，各地方在自贸试验区建设中无法摆脱“卖地引资、优惠招商”的路径依赖，不单是干部的思维和理念有问题，更重要的是“存在决定意识”，各地方政府的确存在招商引资的迫切需要。大批新城建设得美轮美奂，还都是按照高标准的功能来建设，工业区、金融区、创新区、文化区等应有尽有，当然希望通过招商引资来盘活这些新城区。

因此，不是说地方政府搞自贸试验区不需要招商引资，问题在于每个地方的政府如何提供一种新的路径，把过去通过卖地和优惠政策的招商，变成通过改善营商环境来招商，和其他城市、地区相比，有什么突破、创新；对企业能有多大的吸引力；对其他地方有多大的辐射能力，这是集聚企业的重要因素。但现在这些问题都还在不断的探索之中，自贸试验区如何避免走“跑马圈地上基础设施，特殊政策搞招商引资”的老路，看来还需要通过更高和更宏观层面的改革方能彻底解决。

中央决定在上海设立自贸试验区最重要的意义不是政策效应，而是改革效应。对自贸试验区，社会上曾有过不少误解。一开始，大家认为自贸试验区是特殊政策、优惠政策的政策洼地。但实际上并不是这样。中央给的不是政策红利，而是改革红利。上海自贸试验区的绩效如何，最后要看上海探索投资管理体制改革的进展情况。

我认为，从长远来看，要以自贸试验区的改革推动我国经济管理体制的全面改革。这里举一个例子，一般情况下，自贸试验区的改革开放政策试验方案按以下流程形成：第一步，在中央确定自贸试验区的总体方案以后，先由自贸试验区所在地政府各委、办、局根据自己的责权范围，在初步征求与之对口的中央各部委意见以后，提出本部门所涉及的领域的拟向中央上报改革开放政策试验措施建议清单。各委、办、局提出的建议清单汇总以后，经反复评估和论证，形成拟向中央正式上报的清单（草案）。第二步，根据清单（草案），地方政府各委、办、局分头赴京，与对口的中央各部委协商，难点问题需要地方政府主要领导赴京协商，以取得各部委的最后认可。第三步，根据地方政府与中央各部委协商的结果，再对清单（草案）调整汇总，形成正式上报中央的清单（定稿）。第四步，在经中央各部委会签后，国务院根据各部委的会签意见，以下达国务院指导意见的方式批准地方和中央主管部门联合上报的改革政策清单，再由各相关部委根据国务院下达的指导意见，以支持性政策文件的方式，把最后确认的政策试验方案下达到地方政府执行。

我把这种既定体制下的改革实施方式称为“碎片化”改革或“红包式”改革。比如说，假定今年上海自贸试验区拿到的“改革红包”有100项，涉及方方面面，看上去很多，但有多大作用呢？在一个具体的行业实施一项重大的体制性改革可能需要涉及众多部委的100项措施，但现在仅改了其中的一两项，其他没改，这个具体行业的企业就没有任何获得感。如果100项改革集中到一个行业，这个行业的企业就活了，所以中央领导要进行集约化、系统化改革。但要在现行体制下实施一项针对某一行业的集约化、系统化改革，几乎是不可能的。2018年，中央启动了大规模的政府机构改革，我认为主要目的之一就是要解决改革的集约化和系统化问题。

总之一句话，我把上海自贸试验区的建设概括为四个字：“任重道远”。中央希望通过上海自贸试验区的探索推动新一轮改革开放，因此，上海自贸试验区承担着“以开放促改革”的战略期望，这一点我觉得是“任重”。为什么是“道远”？因为上海自贸试验区的核心和重点是解决外资管理的“准入前国民待遇”和“负面清单”问题。这对我们有很大的挑战性。以往认为是在主权范围内与投资相关的法律法规和措施，现在要逐步与国际接轨。如何把握既按国际通行的规则促进改革开放，同时又能维护我国有中国特色的社会主义经济制度和国家的根本利益？这是一道难题。上海自贸试验区的改革方向是终结审批制度、逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制，所以我觉得是“道远”。

上海自贸试验区迈出了中国自贸试验区建设的第一步。这一步有重大的意义。

2013年8月22日，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，这是我国大陆境内的第一个自贸区。2014年12月12日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推广上海自贸试验区试点经验，加快制定完善负面清单，推动更高水平对外开放。会议决定，依托现有新区、园区，在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区，以上海自贸试验区试点内容为主体，结合地方特点，充实新的试点内容。此时，我国自贸区扩围至4个。同时，上海自贸试验区由原先的28.78平方公里扩至120.72平方公里。2017年3月31日，我国自贸试验区再迎新一轮扩围，国务院正式批复辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等省市设立7个新的自贸试验区，并分别印发总体方案。至此，我国形成了11个自贸试验区的新格局。2018年4月13日，习近平总书记在海南建省办经济特区30周年纪念大会上宣布：“党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。”

自上海自贸试验区建设启动至今，转眼已经5年多过去了。在这5年中，经济全球化发展面临长期调整的新格局，我国改革开放的国际环境也发生了前所未有的重大变化，国内经济发展也进入了供给侧结构性改革的攻坚阶段。现在，能否认识和理解当前经济全球化发展趋势的重大变化、如何在全球经济“再平衡”、创新全球化和全球贸易投资规则重构的大背景下推进我国的供给侧结构性改革，形成开放倒逼改革的新动力、探索在经济全球化发展新趋势下我国以建立“特殊功能区”推进改革开放的新模式等，将是我国自贸试验区建设面临的新挑战。我相信，我们一定能化压力为动力，以自贸试验区为载体和手段，把我国的对外开放推上新的台阶。