‍3月8日上午，出席十一届全国人大三次会议的近3000名代表，在人民大会堂听取了全国人大常委会副委员长王兆国受常委会委托所作的关于选举法修正案草案的说明。

这表明，备受关注的选举法修改工作，已进入国家最高立法机关———全国人大的审议程序。

根据宪法的规定，一年一度的全国人大会议，审议的法律案都是国家“刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。而选举法修正案草案是本届全国人大组成以来第一次审议的法律案，这足以说明选举法在国家政治生活中的重要地位和作用。

“人民代表大会制度是我国的根本政治制度，民主选举是这一制度的根基。选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权，依法产生各级人大代表的重要法律。”曾在全国人大常委会法制工作委员会工作多年、多次参与选举法修改工作、对我国选举制度十分熟悉的张春生，今天在接受《法制日报》记者采访时，一语道破选举法的重要性。

1953年制定的选举法1979年至今修改5次

选举法的全称很长：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》；选举法的历史也很悠久，制定于1953年，是共和国成立初期最先制定的几部法律之一。

1953年3月1日，在总结革命根据地和边区政府民主选举，特别是新中国成立后3年多来民主政治建设经验的基础上，中央人民政府公布实施了选举法。

随后，在全国范围内进行了中国历史上第一次规模空前的普选，通过民主选举产生了各级人民代表大会，并在此基础上自下而上逐级召开了人民代表大会。

1979年7月1日，五届全国人大二次会议表决通过了新的选举法。在“我国社会主义法制主要奠基人”彭真同志主持下进行的这次选举法修改工作，对我国选举制度作出了重要的改革和完善。

此后，随着我国民主法制建设的推进和经济社会发展的变化，全国人大及其常委会于1982年、1986年、1995年和2004年先后4次修改选举法。

“选举法的每一次修改，都使人民代表大会制度得到巩固和完善，都使人民代表大会制度的优越性得到了更好的发挥。”张春生说。

从1979年到2008年，我国先后进行过9次乡级人大代表的直接选举，8次县级人大代表的直接选举，6次县级以上人大代表的间接选举，顺利完成了各级人大的历次换届，依法产生了各级国家权力机关。

“选举法为人民行使当家作主的权力提供了重要的制度保障。”张春生说，“实践证明，我国的选举制度是适合中国国情的。”

贯彻落实党的十七大精神选举法修改工作再次启动

2007年10月15日，在举世瞩目的党的十七大上，胡锦涛同志在代表党的十六届中央委员会作的报告中提出，要坚定不移地发展社会主义民主政治，扩大人民民主，保证人民当家作主，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。

对党中央的这一建议，各方面一致表示拥护，认为十分必要，要积极贯彻落实。很快，选举法修改列入了十一届全国人大常委会立法规划，并列入去年立法工作计划。

按照常委会的工作部署，从2008年开始，全国人大常委会法工委即着手研究选举法的修改。去年5月以来，法工委和常委会办公厅有关局室、中组部等有关方面共同组成调研组，深入到广东、河南、宁夏、辽宁、上海等8个省、区、市进行调研，先后召开19次座谈会，重点听取对逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表问题的意见和对选举法的其他修改意见。

经过广泛调研、测算比较、分析论证，法工委草拟出选举法修改讨论稿，在反复征求意见、研究修改后，形成选举法修正案草案。

去年10月27日，出席十一届全国人大常委会第十一次会议的常委会组成人员，每人都拿到一本厚厚的选举法修正案草案及其说明。

选举法修改工作由此进入全国人大常委会的审议程序。

草案起草者介绍，在草案起草过程中，把握方向、扩大民主是起草机关遵循的基本原则之一。

“选举法是一部政治性很强的法律，选举法的修改必须把握正确的政治方向，坚持中国特色社会主义政治发展道路。”全国人大常委会法工委主任李适时受委员长会议委托，在常委会会议上作选举法修正案草案说明时说，要从人民民主是社会主义的生命的高度，完善选举制度，进一步增强人大代表选举的普遍性和平等性，切实保证人民当家作主。

过去选举权不完全平等但符合当时中国的实际

据介绍，此次修改选举法的重点是，落实党的十七大提出的实行城乡按相同人口比例选举人大代表的要求，同时统筹考虑选举法其他内容的必要修改。条件成熟、认识一致的，有针对性地进行了修改；对于一些目前尚不具备解决条件的问题，暂不作规定，以便在实践中继续探索。

“新中国成立后，我国在人大代表选举中一直实行的是按城乡不同比例原则配置选举权制度。”张春生介绍。

1953年制定的选举法规定，城乡人大代表代表不同的选民人数。在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的八分之一。

>同时，对省、市、县城乡人大代表所代表的人口数作了“有差别”的规定。

“这些在选举上城乡不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的。”张春生说。

他介绍，选举的平等性，包含两层含义：一是投票权平等，一人一票；二是代表名额分配平等，每位代表所代表的人数相等。一人一票是基础，相同数量的选民选举相同数量的代表，是更高层次的平等。

张春生介绍说，根据1953年选举法的规定，我国选举制度已经实现了一人一票原则。1953年和1979年的选举法都规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权。”但由于当时我国经济、文化发展相对落后，在实现代表名额分配的平等方面，受各种因素制约，还不能完全实现，只能在同一选区选民之间、同一选举单位选举人之间做到这个平等；而在城乡之间，还无法完全做到。

分析过去我国不能做到完全按照人口数量平等地分配代表名额的原因，张春生说，新中国建立之初，我国人口构成的工农比例、城乡比例相差非常悬殊，如果按照统一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人及其他各界代表的比例，把人代会开成“农民代表大会”。只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级和其他各界在各级人大代表中占相当比例，才能保证人大代表的广泛性，才能充分调动各方面的积极性。

正如邓小平同志1953年在作选举法草案的说明中所指出的：“只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度。”

我国农村人口占大多数的局面，存在了很长一段时期。而且，受政治、经济、文化等发展情况的制约，我国的民主政治在相当长一个时期内经历过波折，发展也比较缓慢。

因此，1979年7月1日五届全国人大第二次会议修改选举法时，对1953年选举法规定的农村与城市每一代表所代表的人口数不同的内容，没有进行修改，只是将比例予以明确，即县为4∶1，省为5∶1，全国为8∶1。

“当时对这一内容修改的条件还不成熟。”张春生说。

改革开放后，我国政治、经济、文化等各方面都有了长足的发展，城乡人口比例也发生了较大的变化。城镇人口占全国人口总数的比例已从1953年的13.26%发展为1995年的29.04%。

为了适应这一新变化，1995年修改选举法时，适当缩小了农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的5∶1和8∶1，统一修改为4∶1。

张春生全程参与了1995年选举法的修改工作。他说，这样修改符合当时我国的实际，又体现了民主渐进的原则，使我国的选举制度向更为平等的方向迈出了一大步。

城乡按相同人口比例选举各级人大的代表

随着时间的推移，我国的经济与社会继续发生着深刻的变化，城乡差别日益缩小，农民的民主法制意识也在不断提高。

到2009年，我国城镇人口占全国人口总数的比例已上升到46.6%。

“与此同时，我国各级人大经历了数次换届选举，积累了丰富的经验，社会主义民主政治建设和法制建设取得了巨大成就，党领导的人民民主专政的阶级基础和群众基础不断巩固和扩大。这些都为实行城乡按相同人口比例选举人大代表创造了前提和基础。”张春生说，“党的十七大的主张，受到各界人民的拥护，将党的主张转化为国家的意志，有必要在深入总结选举工作实践经验的基础上，对选举法及时进行修改。”

正是基于上述考虑，选举法修正案草案明确规定，城乡按相同人口比例选举人大代表。

在此次选举法修改过程中，张春生和法工委的同事一起，到地方进行了深入调研。

“绝大多数地方反映，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，客观条件已经具备，能够更好地保障城乡居民享有平等的选举权，有利于扩大人民民主，统筹城乡发展，促进社会和谐。”张春生说，“同时，这样规定也能够更好地体现人大代表的广泛性和代表性，有利于进一步改善代表构成比例。”

适应经济社会发展完善其他选举制度

张春生介绍，根据我国国体、政体，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，体现了三项原则要求：保障公民都享有平等的选举权，实行城乡按相同人口比例选举代表，体现了人人平等；保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都应有相同的基本的代表名额数，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，体现民族平等。

张春生说，人人平等、地区平等和民族平等，是我国国体、政体的内在要求，是有机统一的整体。在各级人大代表选举中，都要全面贯彻三个平等的原则，不能只强调其中一个方面而忽视其他方面。

此次修改选举法，适应经济社会发展要求，全面贯彻了三个平等的原则，对选举法的内容进行了必要的修改完善。

为进一步改进各级人大代表结构，适当增加基层代表特别是一线工人、农民和知识分子代表，更好地体现人大代表的广泛性，草案增加规定：全国人大和地方各级人大的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。

选举委员会是组织领导县级和乡级人大代表选举的机构，在直接选举中具有十分重要的作用。一些地方建议，根据1983年全国人大常委会通过的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，对选举委员会的产生和职责作出明确规定。

据此，草案增加“选举机构”一章，对选举委员会的产生、回避、职责和工作要求分别作出了具体规定。

其中规定，选举委员会履行下列职责：划分选举本级人大代表的选区，分配各选区应选代表的名额；进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并作出决定；确定选举日期；了解核实并组织介绍代表候选人的情况；根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；主持投票选举；确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。

草案起草过程中，一些地方提出，近些年来，一些地方进行了较大规模的乡镇合并，乡镇人口增加较多，有的人口多达十几万甚至二十几万。在这样的情况下，选举法关于镇的人大代表名额最多不超过130名的规定显得偏少。

据此，草案提高了乡镇人大代表名额的上限，将现行选举法关于乡、民族乡、镇的代表总名额不得超过130名的规定修改为“代表总名额不得超过160名”。

根据一些地方选举实践中出现的新情况、新问题，有关部门建议，应明确规定人大代表候选人要填报是否取得外国永久居留权、外国国籍等情况，以便组织选举的机构掌握情况，依法办理；还应对一个公民是否可以担任两个地方代表问题予以明确。

因此，草案增加两项规定：接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况，提供的基本情况不实的，应当向选民或者代表通报；公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人大代表。

目前，在基层选举中，对代表候选人情况的介绍过于简单化、模式化，往往只限于个人简历、政治面貌、学历等，选民缺乏对候选人的了解，影响了投票的积极性。

一些地方建议，应加大组织代表候选人与选民见面的力度，增强选民对候选人的了解。

因此，草案规定：选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。

一些地方提出，为了保障投票人自主行使选举权利，应当进一步规范投票站的设立和选举大会的召开，并加强对流动票箱的管理。

因此，草案增加规定：“选举委员会应当根据各选区选民分布状况，按照方便选民投票的原则设立投票站，进行选举；选民居住比较集中的，可以召开选举大会，进行选举；因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民，可以在流动票箱投票。”

此外，修正案草案还规定，选举时应当设有秘密写票处；选民接受委托代为投票，应当按照委托人的意愿代为投票等。

如何保障流动人口的选举权选举法作规定条件尚不具备

现实中，城乡人口流动很普遍。目前，跨省、跨地区流动人口规模较大。

如何保障流动人口的选举权？草案起草部门经过深入调查研究和具体分析后认为，由于这个问题牵涉面广，比较复杂，目前我国户籍制度的改革还正在推进过程中，现在在选举法中统一作出规定的条件还不具备。

因此，这次选举法修改对这一问题没有作出规定。

有关部门表示，对农民工等流动人口参加基层直接选举问题，将继续按照全国人大常委会指导各地方直接选举的具体办法处理。2006年各地方在组织县、乡两级人大换届选举时，按照全国人大常委会关于做好选举工作有关指导意见，依照法律的有关规定，采取了以下措施：选民在选举期间临时在外地劳动、工作和居住，有条件的可以回原选区参加选举；凡不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票；选民实际上已经迁居外地但没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举，具体如何掌握，由有关省、自治区、直辖市人大常委会在调查研究基础上，根据本地情况作出决定。

“这些措施可以在现实条件下，保障农民工等流动人口的选举权和被选举权。”张春生说。

发扬民主广泛听取意见贯穿选举法修改全过程

选举法修正案草案引起出席十一届全国人大常委会第十一次会议的常委会组成人员的高度重视。审议中，常委会组成人员普遍赞成这次修改的指导思想、主要原则，赞成一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，并保证各地区、各民族、各方面都有适当数量的人大代表的修改方案。同时，常委会组成人员也就进一步修改完善草案提出了意见。

会后，草案被印发中央有关部门、各地和有关方面征求意见，并通过中国人大网将草案及其说明全文公布，面向社会征求意见。

根据常委会组成人员和各方面的意见，全国人大法律委员会12月3日召开会议，对草案逐条、逐句甚至是逐字进行研究、修改、完善。

2009年12月在北京举行的十一届全国人大常委会第十二次会议，再次审议了经过修改完善的选举法修正案草案。

这次常委会会议后，全国人大常委会办公厅按照法定程序，于今年1月8日将选举法修正案草案发送全国人大代表。代表们对草案进行了认真的研读讨论，为大会阶段的审议作了充分的准备。

代表们普遍认为，修正案草案符合党的十七大精神，符合我国经济社会发展实际，能够更好地体现人人平等、地区平等和民族平等，有利于进一步扩大人民民主，保证人民当家作主。

法律委根据常委会组成人员的审议意见和代表们在讨论中提出的意见，再次对草案进行了修改，形成了提请大会审议的选举法修正案草案。

“充分发扬民主，广泛听取意见，贯穿了选举法修改的全过程。”全国人大代表、四川省西昌学院法学教授王明雯今天接受《法制日报》记者采访时表示，“选举法修正案有望在此次会议上顺利通过。因为，这次修改选举法，必将进一步保障城乡居民享有平等的选举权，推进我国的人权事业不断发展，对充分调动各方面的积极性，统筹城乡协调发展和促进社会和谐，具有重大而深远的历史意义”。

这也是近3000名全国人大代表的共同心声。